II OSK 420/13

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1014/12 w sprawie ze skargi T. S. i M. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1014/12 oddalił skargę T. S. i M. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę kolektorów sanitarnych i deszczowych dla obsługi m.in. projektowanego Centrum Handlowego [...] w rejonie ul. [...] w P. z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu w postępowaniu o wydanie decyzji współwłaścicieli działki położonej przy ul. [...], przylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji, tj. T. S., M. S. i A. B., którzy zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r. IV SA/Po 480/10 mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) i odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4, gdyż od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej niż 5 lat. Na skutek odwołania T. S. i M. S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 w zw. art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej budowę kolektora sanitarnego i deszczowego oraz przebudowę gazociągu w rejonie ww. ulic w P. Decyzja ta uzyskała przymiot ostatecznej w 2001 r. i była doręczona inwestorowi 10 lipca 2001 r. M. S., T. S. i A. B. 16 listopada 2007 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zarzucając, że podczas budowy kolektora doszło do uszkodzeń ich budynku, a z racji tego iż kolektor przebiegał również ulicą [...], na której pod nr [...] usytuowany jest budynek będący współwłasnością wnioskodawców winni być również stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Na skutek wniosku o wznowienie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 i 104 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, a Wojewoda W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 148 § 2 i 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi wniesionej przez A. B., T. S., M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. II SA/Po 947/08 uchylono decyzje organów obu instancji w zakresie w jakim odnosiły się one do skarżących T. S. i M. S. natomiast oddalono skargę A. B., bowiem uznano, że złożyła ona wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu 1 miesiąca, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] na podstawie art. 105 § 1 i 104 k.p.a. umorzył wznowione postępowanie uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę kolektora sanitarnego. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 148 § 2, 149 § 3 i 104 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. Kolejne poddanie powyższych rozstrzygnięć kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodowało, że Sąd wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 480/10 uchylił decyzje organów obu instancji. W wyroku Sądu I instancji, który się uprawomocnił, przesądzono, że skarżący M. i T. S. mają przymiot strony, złożyli wniosek o wznowienie postępowania w terminie, a organ winien rozpoznać sprawę. Przy kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 104 k.p.a., a Wojewoda W. decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 2, 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4, 104 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcia poddane zostały również kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, gdzie wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. IV SA/Po 1145/11 Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W wyroku Sądu I instancji, który uprawomocnił się, przesądzono, że w przedmiotowej sprawie "pełne badanie istoty sprawy" było niedopuszczalne, gdyż stoją temu na przeszkodzie przepisy art. 146 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ po ostatecznym przesądzeniu, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winien na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] przez Prezydenta Miasta P. z naruszeniem prawa, oraz wskazać okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu w postępowaniu o wydanie decyzji współwłaścicieli działki położonej przy ul. [...], przylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji, tj. T. S., M. S. i A. B. i odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4, gdyż od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej niż 5 lat, a Wojewoda W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w postępowaniu przed organem I instancji ustalono, że decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2001 r. odebrano w dniu 10 lipca 2001 r. Oznacza to, że po dniu 10 lipca 2006 r. niemożliwym było podjecie przez skarżących starań mających na celu wzruszenie decyzji w trybie wznowienia. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. , po upływie okresu przedawnienia, w trybie wznowienia organy administracji architektoniczno- budowlanej tracą uprawnienia nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że w wyniku rozpoznania sprawy mogłaby zapaść decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z tych powodów zarzuty zawarte w odwołaniu nie podlegają ocenie i rozważeniu, a wniosek o uchylenie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2001 r. uznaje się za bezpodstawny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji złożyli T. S., M. S. i A. B. zarzucając m.in. brak dokonania merytorycznego rozpoznania materiału dowodowego, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, przewlekłe i długotrwałe rozpoznanie niniejszej sprawy skutkujące naruszeniem praw skarżących, oraz błędne przyjęcie, ze decyzje z dnia [...] lipca 2001 r. doręczono skarżącym w dniu 10 lipca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że orzekając po raz kolejny w sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszych orzeczeniach Sądu wydanych w sprawie. Z tych też powodów Sąd przyjął za uprzednimi wyrokami wydanymi w rozpoznawanej sprawie – z dnia 27 maja 2009 sygn. II SA/Po 947/08, 16 grudnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 480/10 i 9 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1145/12, że A. B., M. S., T. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta P. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kolektora sanitarnego i deszczowego, zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], co oznacza, że organy uchybiły w przedmiotowym postępowaniu przepisom art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. B. składając wniosek o wznowienie postępowania uchybiła terminowi z art.148 k.p.a. Pozostali skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania z zachowaniem 1 miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji (art.148 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, innymi słowy organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art.145 lub 145a k.p.a. jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy w przedmiocie wznowienia postępowania. Zakres rozpoznania "istoty sprawy" uzależniony jest od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art.146 § 1 k.p.a., czy też takich przeszkód brak. W przypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art.151 § 2 k.p.a. Natomiast pełne badanie "istoty sprawy" będzie miało miejsce w przypadku, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art.151 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że jego zdaniem, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art.151 § 2 w zw. z art.146 § 2 k.p.a.). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie "pełne badania istoty sprawy" było niedopuszczalne, gdyż stoją temu na przeszkodzie przepisy art.146 § 1 k.p.a., które stanowią, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 3-8 oraz w art.145a i art.145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Termin pięcioletni – bo taki należało zastosować w sprawie - ma charakter materialny, a jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydano ją z naruszeniem prawa. A zatem, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia organ administracji publicznej traci uprawnienia nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że w wyniku rozpoznania sprawy mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, a jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przedawnieniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (wyrok NSA z dnia 18.02.2010 r. I OSK 561/09, LEX nr 595425). Skoro więc decyzję odebrano 10 lipca 2001 r., to po 10 lipca 2006 r. niemożliwe było podjęcie starań przez skarżących mających na celu wzruszenie decyzji w trybie wznowienia, a taką czynność skarżący podjęli dopiero 16 listopada 2007 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ I instancji po ostatecznym przesądzeniu, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. słusznie ograniczył się na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. do stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] przez Prezydenta Miasta P. z naruszeniem prawa, oraz prawidłowo wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, tj. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji inwestorowi upłynęło więcej niż 5 lat. Wobec powyższego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. S. i M. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 roku nr [...] o pozwoleniu na budowę jest niemożliwe z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od daty doręczenia decyzji, mimo że organ nie wykazał, iż dzień doręczenia ww. decyzji inwestorowi jest ostatnim doręczeniem, jakie miało miejsce w sprawie, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi z powodu nieprzedstawienia przez organ dowodów doręczenia ww. decyzji wszystkim uczestnikom postępowania i tym samym nieustalenia daty ostatniego doręczenia ww. decyzji, od której powinien biec określony przepisem art. 146 k.p.a. czas, 3. art. 49 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania T. S. i A. B. do uzupełnienia braku formalnego skargi, tj. złożenia pełnomocnictwa udzielonego przez ww. skarżącego matce - A. B. do działania w jego imieniu w niniejszej sprawie przed sądami administracyjnymi, 4. art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 2 p.p.s.a. przez zaniechanie pouczenia obecnych na rozprawie skarżącego T. S. oraz jego pełnomocnika matki A. B. - o tym, iż z braku pełnomocnictwa złożonego do akt może być ono udzielone ustnie przez skarżącego do protokołu rozprawy, 5. art. 44 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 106 § 2 p.p.s.a. przez niedopuszczenie tymczasowo A. B. do działania w imieniu skarżącego T. S. na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 roku i w konsekwencji nieudzielenia jej głosu w zakresie żądań, wniosków i wyjaśnień. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęły za początek biegu 5-letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. datę doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. inwestorowi, tj. 10 lipca 2001 r. Jak wynika z akt sprawy, ostatnie doręczenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] miało miejsce w dniu 21 grudnia 2001 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez [...] S.A. w W., akta adm. Prezydenta Miasta P., teczka I, k-60) i tę datę należało uznać za początek biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Błędne ustalenia organów, a następnie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem decyzję doręczono w dniu 21 grudnia 2001 r., to termin 5-letni upływał w dniu 21 grudnia 2006 r. Skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w dniu 16 listopada 2007 r. Wobec tego błędne ustalenie daty, od której rozpoczął bieg 5-letni termin przedawnienia uchylenia decyzji nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, ze względu na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zasadnie organ I instancji, po ostatecznym przesądzeniu, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ograniczył się, stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że w zaistniałym stanie faktycznym skarżący uzyskali decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, co – w przypadku kiedy uważają, że ponieśli szkodę - umożliwia im dochodzenie odszkodowania od jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 k.c. Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że wobec nieuznania A. B. jako pełnomocnika skarżącego T. S. doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia, wskazanych w zarzutach 3, 4 i 5 skargi kasacyjnej, przepisów postępowania. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 6 grudnia 2012r., w rozprawie brał udział skarżący T. S., mógł więc przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Wobec tego fakt uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przede wszystkim przepisom art. 6 w zw. z art. 37 § 2 p.p.s.a. nie miał wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.