II OSK 429/13

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/11 w sprawie ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]1 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]

Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: GINB/ z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]znak: [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu /dalej: DWINB/ - po rozpatrzeniu odwołania D., M., J. i M. W. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy /dalej: PINB/ z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania bez pozwolenia na budowę robót polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości N. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2010 r. D., M., J. i M. W. wystąpili do GINB o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] i dokonanie rozbiórki szamba. GINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności, a decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] – na skutek wniosku D. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Decyzję GINB z dnia [...] lipca 2010 r. D. i M. W. zaskarżyli do WSA; wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. VII SA/Wa skarga ta została oddalona. Przed rozpoznaniem skargi, bo w dniu 31 marca 2011 r. D. i M. W. złożyli do GINB ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. GINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi D. i M. W. na decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Organ wskazał, że decyzja DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] była już przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją GINB o odmowie stwierdzenia nieważności. Jednakże wobec faktu, że decyzja ta została zaskarżona do WSA i postępowanie sądowo administracyjne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, niniejsze postępowanie winno podlegać zawieszeniu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. i M. W. podnieśli, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. rażąco narusza prawo. W załatwieniu powyższego wniosku GINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2011 r. i podniósł, iż zagadnieniem wstępnym dla niniejszej sprawy jest wynik postępowania przed WSA, w którym D. i M. W. zaskarżyli decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]. Wynik tego postępowania sądowego ma wpływ na wynik wszczętego na wniosek skarżących kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]. Skargę na postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. wnieśli D. i M. W. oraz J. W. i M. W., wnioskując o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności decyzji DWINB nr [...] i poprzedzającej jej decyzji PINB nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Przytoczyli szereg przepisów, w tym Konstytucji RP, K.p.a. i Prawa budowlanego oraz podnieśli zarzuty co do prawidłowości działań podejmowanych przez osoby reprezentujące organy administracji publicznej, jak również inwestora i projektanta. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wynika ze stanowiska skarżących, nie jest przez nich kwestionowana okoliczność wydania przez WSA wyroku w sprawie sygn. VII SA/Wa 1902/10, który na skutek wniesienia skargi kasacyjnej jest nieprawomocny. Wobec tego, iż w sprawie tej kontroli podlega prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], która to kwestia jest ponownie podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 31 marca 2011 r., zasadne jest zastosowanie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla dalszego toku postępowania w tej sprawie istotny jest bowiem prawomocny wynik postępowania zakończonego w administracyjnym toku instancji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., która jest przedmiotem kontroli WSA w sprawie sygn. VII SA/Wa 1902/10. W sytuacji gdy zaskarżone postanowienie stanowi o zawieszeniu postępowania administracyjnego, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi zmierzających do stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji. W skardze kasacyjnej D. i M. W., reprezentowani przez adwokata, skarżąc wyrok WSA z dnia 26 września 2012 r., wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. "nieważność postępowania z art. 183 § 1 i § 2 p 2, 4, 5 u.o.p.s.a., 2. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 u.o.p.s.a. cyt. "naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" i naruszenie art. 174 pkt 2 "naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy", 3. rażące naruszenia art. 134 i 135 u.o.p.s.a., 4. rażące naruszenia art. 145 § 1 p 1 lit. a, b, c p 2, 3, § 2 u.o.p.s.a. i art. 146 § 1 i § 2 u.o.p.s.a., 5. rażące naruszenie Konstytucji RP w art. 2, 7, 21 p 1 i 2, art. 31 p 1, 2, 3, art. 32p 1 i 2, art. 45, art. 51 p 3 i 4, art. 61 p 1 i 2, art. 77, 83 6. rażące naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 2, § 3, 11, 12 § 1, 15, 75 § 1, 77 § 1, 89 § 1 K.p.a., 139 K.p.a., 145 § 1 p 1-8 K.p.a., 156 § 1 p 1 i 2 K.p.a., 23, 24, 25 K.p.a. i art. 105 § 1 i 2 K.p.a., 7. rażące naruszenie interesu społecznego i interesu Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie został wykorzystany tryb administracyjny (mimo pierwszeństwa przez sądowym), a strona pozbawiana była prawa do rozpraw i bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzja DWINB Nr [...] nie została doręczona M., J. i M. W., a GINB nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o wyłączenie tego organu od orzekania. Wbrew przepisom K.p.a., organ bezzasadnie umorzył też postępowanie w sytuacji, gdy strona była zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Wybudowane z naruszeniem warunków ochrony środowiska, warunków sanitarnych i niezgodnie z przepisami prawa budowlanego szambo jest zagrożeniem dla legalnie wybudowanego przez stronę skarżącą domu, bowiem ścieki z niego podmywając fundamenty, mogą być przyczyną ich uszkodzenia i zawalenia budynku. Inwestorzy szamba nie dysponowali prawem do działki nr [...] w N., dopuszczając się samowoli budowlanej, która z kolei zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego podlega przymusowej rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż zdecydowana większość zarzutów nie tylko, że nie zasługiwała na uwzględnienie, to przede wszystkim nie została prawidłowo skonstruowana. Na wstępie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w petitum stawia zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania zarówno sądowoadministracyjnego, jak i administracyjnego, a także Konstytucji RP, jednakże w odniesieniu do zdecydowanej większości z nich nie zawiera uzasadnienia wymaganego przepisem art. 176 P.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi bowiem zlepek oderwanych od siebie myśli, stanowiących po części powtórzenie treści poszczególnych przepisów, po części stanowisk komentatorów, wreszcie orzecznictwa, bez powiązania ze sprawą, której dotyczy, tj. zawieszenia postępowania administracyjnego. Taki środek odwoławczy kwalifikowałby się do odrzucenia, jednakże mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 /ONSAiWSA 1/2010, poz.1/, Naczelny Sąd Administracyjny doszukał się minimum poprawności odnośnie do postawionego zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. i art. 105 § 1 K.p.a. przyjmując nadto, że przepisy te zostały ze sobą powiązane. Pierwszy ze wskazanych przepisów w paragrafie 1 zakreślając granice orzekania, nakłada na sąd obowiązek zbadania w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i uprawnia do uwzględnienia skargi także z innych powodów, niż zarzucane. Natomiast drugi, który w petitum wniesionego środka odwoławczego został wskazany, nakłada na organy obowiązek umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tego rodzaju uchybienia występują w sprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy okoliczności faktyczne sprawy, które w ocenie GINB oraz WSA uzasadniały zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z dnia 31 marca 2011 r. We wniosku tym strony domagały się stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]. Z akt wynika, że zawiadomieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. GINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania a następnie postanowieniem z tej samej daty postępowanie to zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ uznał, że prejudykatem jest zawisła przed WSA sprawa ze skargi wnioskodawców na decyzję GINB z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...]; decyzją tą GINB utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], a więc decyzji, której dotyczy złożony w dniu 31 marca 2011 r. wniosek. W przedstawionym stanie faktycznym wyeksponować należy, że wniosek z dnia 31 marca 2011 r. jest drugim żądaniem i złożony został w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 15 lutego 2010 r. oraz wnioskiem w przedmiotowej sprawie /z dnia 31 marca 2011 r./, nie wymaga szerszego uzasadnienia: oba wnioski dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] i obejmują ten sam krąg stron postępowania. Zatem w sytuacji, gdy na skutek wniosku z dnia 15 lutego 2010 r. sprawa została już zakończona decyzją ostateczną, prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie doprowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności; oczywiście nie obejmuje to decyzji o umorzeniu postępowania, która jako jedyna w tym stanie faktycznym wchodziła w rachubę. Dlatego też w żadnym wypadku nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., niezależnie od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, na które powołuje się organ oraz Sąd. Prowadzi to do wniosku, że wadliwie zawieszone zostało postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 31 marca 2011 r., gdyż prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie i to w sytuacji, gdy wydana została już decyzja ostateczna, nie jest możliwe. Kolejna decyzja byłaby bowiem nieważna, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1518/10, LEX nr 965915/. Skutkiem powyższego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponieważ w toku sądowej kontroli administracji występuje swoista konwersja administracyjnego prawa proceduralnego w "prawo materialne" /zob. L. Leszczyński: Stosowanie i wykładnia prawa; [w] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel – System prawa administracyjnego, T.4, s.10, teza 28/, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniała możliwość rozpoznania skargi, stosownie do art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę, z przyczyn wyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Procedując w przedmiocie wniosku z dnia 31 marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji DWINB Nr [...], organ uwzględni powyższe stanowisko i wobec zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 20 kwietnia 2011 r., wyda stosownej treści decyzję.