II OSK 41/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1058/25 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 marca 2025 r. nr DL.WIPO.4100.3293.2024/SKr w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1058/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę I. N. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "cudzoziemiec"), obywatela Ukrainy na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 28 marca 2025 r. nr DL.WIPO.4100.3293.2024/SKr, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 17 września 2024 r. nr WSC-V.6153.389.2024, którą odmówiono skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez dokonanie przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni oraz/lub niewłaściwego zastosowania: a) art. 211 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") poprzez błędną wykładnię (oraz nadinterpretację) i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący rzekomo nie wykazał posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu, w sytuacji, w której to biorąc pod uwagę całokształt sprawy, owa przesłanka została w pełni wykazana; b) naruszenie treści art. 211 ust. 1 ab initio w zw. z art. 212 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne stwierdzenie, iż pobyt skarżącego przewyższył 10-miesięcy, w sytuacji, w której to sam organ nie jest w stanie prawidłowo obliczyć pobytu skarżącego, co powoduje, iż nie wyjaśnił w całości stanu faktycznego w sprawie; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie treści art. 75 § 1 w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu między innymi dokumentów urzędowych (o których mowa niżej) co powoduje niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz przedwczesność wydanej decyzji oraz brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wskazanych okoliczności, będących osnową skargi jak i skargi kasacyjnej; b) naruszenie treści art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz zastosowanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie, co skutkowało uznaniem zarówno przez organ, jak i sąd pierwszej instancji, iż należy oddalić skargę, w której to biorąc pod uwagę, iż organ nie wyjaśnił całego stanu faktycznego. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie cudzoziemiec wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 12 lutego 2026 r. cudzoziemiec wniósł o rozważenie (i) przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważną wątpliwość składowi siedmiu sędziów tut. sądu w celu wydania uchwały, wydanie której wymaga nie tylko interes skarżącego, ale również interes wymiaru sprawiedliwości oraz konieczność ujednolicenia praktyki sądowej w ramach powstałego zagadnienia w przedmiotowej sprawie, która to uchwała usystematyzuje oraz wyrazi pogląd na powstałe zagadnienie prawne, które sprowadza się do: "Czy przy ustalaniu posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu cudzoziemca należy wziąć pod uwagę całość jego dochodów, w tym niezmienność oraz nieprzerwalność w całym okresie zatrudnienia czy też dopuszczalne są uzasadnione przerwy w ocenie posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu biorąc pod uwagę każdorazowo indywidualną sytuację każdego cudzoziemca?"; (ii) niezależnie od powyższego, przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, załączonych i wskazanych w dalszej części pisma, które to są istotne do rozpoznania sprawy i które nie spowodują żadnego przedłużenia postępowania w sprawie oraz (iii) w całości poparł złożoną skargę kasacyjną. Następnie, pismem z 12 marca 2026 r. cudzoziemiec wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci rozliczenia skarżącego z podatku dochodowego za 2025 r. (PIT-37), który potwierdza, że skarżący od ponad pięciu lat wykonuje stabilną pracę i osiąga regularne, stałe źródło dochodu. Jednocześnie w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 211 ust. 1 ab initio w zw. z art. 212 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w całości podtrzymał i poparł argumentację przedstawioną w treści skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy dwóch zagadnień. Po pierwsze, spełnienia przesłanki legalnego i nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w chwili orzekania oraz co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku (art. 211 in principio w zw. z art. 212 ust. 3 pkt 1 u.o.c.). Po drugie, spełnienia przez skarżącego przesłanki posiadaniaźródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu (art. 211 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.o.c.). Zasadnicza cześć argumentacji skargi kasacyjnej, w tym wnioski dowodowe, koncentrują się jednak na drugiej ze wskazanych przesłanek, tj. kwestii posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu. 4.5. Dalej należy wskazać, że dla udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, w kontekście przesłanek pozytywnych, muszą być spełnione wszystkie przesłanki z art. 211 ust. 1 łącznie. Oznacza to, że niespełnienie chociaż jednej z tych przesłanek uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W takim przypadku, mając na uwadze zasadę elementarnej racjonalności działania organów władzy publicznej oraz zasadę szybkości postępowania (art. 7 i art. 12 k.p.a.), zbędne jest czynienie przez organ ustaleń, co do ewentualnego spełnienia przez wnioskodawcę pozostałych przesłanek pozytywnych, a tym bardziej ewentualne analizowanie przesłanek negatywnych udzielenia takiego zezwolenia, w szczególności takich, jak względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 214 ust. 1 pkt 2 u.o.c.). 4.6. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ewentualne ustalenie przez organ, że skarżący nie spełnia podstawowego, pierwotnego warunku ubiegania się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, tj. przesłanki legalnego i nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej m. in. co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku, skutkuje tym, że zbędne było analizowanie pozostałych przesłanek negatywnych udzielenia spornego zezwolenia. Dotyczy to również przesłanki posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu. 4.7. Dalej należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja dotyczyła postępowania w sprawie przyznania cudzoziemcowi szczególnego tytułu pobytowego o charakterze bezterminowym (art. 211 ust. 1 in principio u.o.c.), a nie ewentualnego nałożenia na cudzoziemca obowiązku lub pozbawienia go określonego uprawnienia. W takim przypadku, to przede wszystkim na cudzoziemcu spoczywa ciężar wykazania, że spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do udzielenia mu wnioskowanego uprawnienia. Znajduje tu w pełni zastosowanie ogólna zasada prawa dowodowego, zgodnie z którą dowód ma przedstawić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza – ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1742/23, CBOSA). Dodać należy, że o szczególnym charakterze wnioskowanego zezwolenia świadczy nie tylko jego bezterminowość, ale również to, że posiadanie tego rodzaju zezwolenia jest jednym z tytułów pobytowych uwzględnianych w postępowaniu w sprawie uznania za obywatela polskiego (art. 217 u.o.c. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim – Dz. U. z 2025 r. poz. 1611). 4.8. Odnośnie do kwestii przesłanki legalnego i nieprzerwanego pobytu trzeba dodać, że nie można jej utożsamiać z samym nieprzerwanym posiadaniem, w badanym pięcioletnim okresie przed złożeniem wniosku, tytułu pobytowego. Wówczas bowiem zbędne byłoby wprowadzenie wymogu "nieprzerwanego" pobytu, jak również wprowadzenie szczegółowych uregulowań dotyczących przerw w tym pobycie, zawartych m. in. w art. 212 ust. 3 i 4 u.o.c. Tym samym, cudzoziemiec ubiegający się o ten szczególny, bezterminowy tytuł pobytowy, musi się liczyć z obowiązkiem wykazania w postępowaniu przed organem, że w relewantnym dla sprawy okresie rzeczywiście nieprzerwanie przebywał na terytorium Polski. Dodać można, że w dobie społeczeństwa cyfrowego, przedstawienie takich dowodów nie nasuwa zwykle istotnych trudności (np. dane z kart i innych elektronicznych systemów płatniczych). 4.9. W realiach niniejszej sprawy organy orzekające ustaliły, że w okresie pięciu lat przed złożeniem wniosku łączne przerwy w pobycie skarżącego na terytorium Polski wynosiły co najmniej 394 dni (k. 47, akta administracyjne, tom 2/2), czyli znacznie powyżej ustawowego maksymalnego progu 10 miesięcy (art. 212 ust. 3 pkt 1). Skarżący nie przedstawił przy tym dowodów podważających te ustalenia, podobnie jak nie przedstawił dowodów na ewentualne zastosowanie wobec niego wyjątku związanego w wyjazdami służbowymi, przewidzianego w art. 212 ust. 4 pkt. 1 u.o.c.). Skarżący ograniczył się w tej kwestii do ogólnikowego stwierdzenia, że w okresie 1 stycznia 2021 do 11 stycznia 2024 r. odbywał podróże w celach służbowych oraz turystycznych, a szczegółów nie pamięta w związku z brakiem stempli w paszporcie. 4.10. Generalny brak kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w strefie Schengen istotnie nie pozwala na proste zbadanie przesłanki nieprzerwanego pobytu w oparciu o stemple w paszporcie. Nie oznacza to jednak, że podstawowa, kluczowa z punktu widzenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego EU, przesłanka nieprzerwanego pobytu na terytorium Polski, przestaje de facto obowiązywać. Wyjazdy z Polski oraz wjazdy na terytorium Polski są wciąż odnotowywane przez Straż Graniczną w ramach obowiązku kontroli ruchu granicznego (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2026 r. poz. 367). Organy migracyjne rozstrzygające o udzieleniu tytułów pobytowych cudzoziemcom mają prawo do korzystania z tych danych Straży Granicznej i uprawnienia tego nie należy utożsamiać z prowadzeniem przez te organy rejestrów w sprawach cudzoziemców i ewidencją zaproszeń, o których mowa w art. 428 i n. u.o.c. Na odwołanie się do danych pozyskanych ze Straży Granicznej wskazano wprost w decyzji Wojewody (s. 2). 4.11. W realiach niniejszej sprawy szczegółowe dane dotyczące dat poszczególnych wjazdów i wyjazdów skarżącego zostały przedstawione na k. 47 akt administracyjnych (tom 2/2), a wiarygodność tych danych została potwierdzona własnoręcznym podpisem pracownika Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Funkcjonariusz ten ponosi odpowiedzialność prawną, w tym karną, za ewentualne poświadczenie nieprawdy, czyli niezgodność sporządzonego wykazu z danymi źródłowymi (art. 271 k.k.). Sprawia to, że wykaz ten korzysta z domniemania prawdziwości, które może być obalone przez zainteresowaną stronę. W realiach niniejszej sprawy takich dowodów nie przedstawiono. 4.12. Ustalenie, że organy zasadnie powołały się na niespełnienie przesłanki legalnego oraz nieprzerwanego pobytu, czyni zbędnym odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, związanych z przesłanką posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu. Kwestie te nie mogły już bowiem mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy przyjąć, że art. 141 § 4 oraz art. 193 in fine p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że nie nakładają one na sądy administracyjne obowiązku szczegółowego odniesienia się, krok po kroku, do każdego z zarzutów skargi lub skargi kasacyjnej. Wystarczające jest, jeżeli sąd odniesie się szczegółowo tylko do tych zarzutów, które w realiach danej sprawy, w świetle relewantnych norm prawa materialnego oraz ustalonego stanu faktycznego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz skrótowo wyjaśni, dlaczego pozostałe kwestie nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. 4.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.