II OSK 392/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1565/24 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 17 maja 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.154.2024/ACh w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1565/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi K. G. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z 17 maja 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.154.2024/ACh w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 sierpnia 2023 r. (wpływ do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) decyzją z 11 grudnia 2023 r. nr WSC-II-S.6151.65489.2023 na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) odmówił wnioskowanego zezwolenia. Szef Urzędu, zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie w jasny sposób zakomunikował skarżącej pismem z 23 lutego 2024 r. treść żądania w zakresie przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, a skarżąca nie odpowiedziała na to wezwanie. Organ stwierdził, że skarżąca nie udokumentowała spełnienia określonych przez u.o.c. wymogów koniecznych do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, tj. posiadania: zaświadczenia jednostki prowadzącej studia o przyjęciu na studia lub kontynuacji studiów - (przesłanka z art. 144 ust. 1 pkt 1 lit. a); dowodu uiszczenia opłaty z tytułu podjętych w Polsce studiów - (przesłanka z art. 144 ust. 1 pkt 1 lit. b); wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania i podróży powrotnej do państwa pochodzenia, kosztów studiów oraz kosztów zamieszkania - (przesłanka z art. 144 ust. 1 pkt 2 lit. b); ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP). Wskazano, że skarżąca poprzez niedostarczenie aktualnych dokumentów nie wykazała, że podana we wniosku okoliczność dotycząca podjęcia stacjonarnych studiów wyższych uzasadnia jej zamieszkiwanie na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 17 października 2024 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania u.o.c. W ocenie sądu pierwszej instancji, w okolicznościach sprawy, nie ulega wątpliwości, że została wyczerpana dyspozycja art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ust. 1 u.o.c. Wyjaśniono, że Szef Urzędu pismem z 23 lutego 2024 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania oryginałów dokumentów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem notarialnie bądź przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. Wezwanie zawierało informację, że nienadesłanie odpowiedzi na wezwanie spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowody. Pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił materiału dowodowego o wymagane dokumenty (wymienione w piśmie z 23 lutego 2024 r.). W ocenie sądu pierwszej instancji nie zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 144 ust. 1 u.o.c., pozwalające na udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się przez skarżącą na studiach. Podano, że powyższe czyni niezasadnym zarzut dotyczący niepoinformowania skarżącej o okolicznościach mających wpływ na jej prawa i obowiązki ani o treści ustaleń organu i zebranym materiale dowodowym w sposób umożliwiający podjęcie jakichkolwiek czynności. Wyjaśniono, że organ zarówno pierwszej instancji, jak i Szef Urzędu podejmował czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Strona zadecydowała, że tytuł pobytowy będzie uzasadniony podjęciem stacjonarnych studiów wyższych. Wyjaśniono, że nie było rolą organu poszukiwanie najbardziej optymalnej dla strony podstawy faktycznej uzyskania tytułu pobytowego. Zdaniem sądu wojewódzkiego w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), bowiem organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a podjęte przez niego czynności nie godziły w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na zakończenie podniesiono, że pełnomocnik skarżącej nie wykonał wezwania Szefa Urzędu skierowanego do niego przy piśmie z 23 lutego 2024 r., w treści którego organ również poinformował pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 "§ 1 i 2" p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy przez organ I i II instancji i nie ustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku, a jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Wojewodę; 2. art. 1 "§ 1 i 2" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności nieprzeprowadzenia w sposób właściwy postępowania dowodowego przez organ I i II instancji; Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Istota tego zarzutu zmierza do wykazania, że w toku postępowania wyjaśniającego przed Wojewodą, jak i Szefem Urzędu nie zebrano i nie rozważono pełnego materiału dowodowego. Sąd I instancji dokonując oceny prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, zasadnie jednak nie dopatrzył się uchybień w zakresie dotyczącym wymogu wszechstronnego zebrania w sprawie materiału dowodowego, jak i dokonania jego właściwej oceny, zarówno pod kątem wystąpienia podstawy faktycznej i prawnej, jak i przesłanek ewentualnego udzielenia skarżącej zgody na pobyt czasowy. Zdaniem NSA ocena przebiegu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nakazywała Sądowi I instancji przyjęcie, że zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy. Organ I instancji zobowiązał stronę do przedłożenia koniecznych dowodów na zbadanie celu oraz możliwości pobytu – bezskutecznie. Następnie Szef Urzędu wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania oryginałów dokumentów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem notarialnie bądź przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. Wezwanie to zawierało informację, że nienadesłanie odpowiedzi na wezwanie spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowody. Pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił materiału dowodowego o dokumenty wskazane w wezwaniu. Oznacza to, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i Szef Urzędu podejmował czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z uwagi na niezłożenie przez skarżącą wymaganych dokumentów, organy nie dysponowały żadnym materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby zostać rozpoznany merytorycznie wniosek. W tym wypadku zasada działania organu ex officio doznaje istotnej modyfikacji, przenosząc na cudzoziemca obowiązek przedłożenia dowodów niezbędnych do potwierdzenia okoliczności uzasadniających udzielenie takiego zezwolenia. Wynika to z oczywistych względów - organ nie dysponuje wiedzą o okolicznościach faktycznych dotyczących cudzoziemca i tym samym z urzędu nie może podjąć się poszukiwań dowodów na wykazanie tych okoliczności. Jak stanowi art. 106 ust. 2 u.o.c. składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jeżeli natomiast do wniosku nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. W/w przepis wyraźnie nakłada na cudzoziemca obowiązek udowodnienia tych okoliczności, z których wywodzi prawo do pobytu na terytorium RP. Jak wynika z akt i czego nie kwestionuje skarżąca organ nie miał możliwości podjęcia oczekiwanych czynności polegających na gromadzeniu dowodów i dalej - wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Zatem nie można mówić o naruszeniu przez organ wskazanych wyżej przepisów. Odnośnie z kolei powołanego w skardze kasacyjnej art. 79a § 1 k.p.a. trzeba przypomnieć, że przepis ten ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania, wzmacniając realizację zasady czynnego jej udziału w postępowaniu. Treścią obowiązku organu jest wskazanie stronie przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnej z żądaniem, które są od strony zależne, a które nie zostały na dzień wysyłania informacji spełnione lub wykazane. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem art. 79a § 1 k.p.a., konkretyzującego i uzupełniającego obowiązki wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., jest stworzenie w postępowaniu administracyjnym warunków uniemożliwiających zaskoczenie strony negatywnym dla niej rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2024 r., II OSK 2149/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 736/21). Podkreślić trzeba, że strona miała możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty mające na celu wykazanie, że spełnia przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia stacjonarnych studiów wyższych. Organ poinformował, że nienadesłanie odpowiedzi na wezwanie spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Strona została zatem poinformowana, że brak współdziałania skutkować będzie odmową zezwolenia na pobyt. Jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że WSA w Warszawie w wybiórczy sposób przedstawił stan sprawy oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd wojewódzki odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Prawidłowo nie dostrzegł przy wydaniu zaskarżonej decyzji wad w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy przez Szefa Urzędu z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), wskazując, że organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Podkreślić bowiem trzeba, że organ odwoławczy ponownie wezwał cudzoziemkę do przedłożenia dokumentów potwierdzających zarówno cel pobytu na terytorium RP, jak wykazujących spełnienie wymaganych warunków do uzyskania tego tytułu pobytowego, jak choćby wykazania posiadania wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania i podróży powrotnej do państwa pochodzenia, kosztów studiów oraz kosztów zamieszkania, czy posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. Mając powyższe na uwadze, NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.