II OZ 1827/25

Dnia 11 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. J. H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 519/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. J. H. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 18 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 519/25, w sprawie ze skargi M. J. H. M., oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 18 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. We wniosku o wstrzymanie wykonania skarżąca powołała się na prawo do sądu, w tym na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 45 ust. 1) oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6). W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja jest decyzją możliwą do wykonania, a efektem wykonania decyzji, w związku z art. 299 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, będzie konieczność opuszczenia terytorium Polski, co wykluczy możliwość uczestnictwa w czynnościach, czy rozprawach toczących się w jej sprawie. Zdaniem skarżącej, niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie miało więc dla niej poważne skutki, zanim dojdzie do realizacji przysługującego jej prawa do kontroli sądowej działań administracji publicznej. Jeśli bowiem będzie musiała opuścić terytorium Polski i wrócić na Filipiny, rozpoznanie sprawy – w jej ocenie – stanie się bezprzedmiotowe, a kontrola sądowa okaże się iluzoryczna. Zatem, zdaniem skarżącej, wstrzymanie wykonania decyzji będzie świadczyć o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnieniu prawa do sądu. Skarżąca odwołała się przy tym do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OZ 162/22, wydanego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie odmowy udzielania ochrony międzynarodowej, wywodząc, że powinno ono znaleźć zastosowanie także w sprawie odmowy udzielania zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca wywiodła dalej, że prawo do sądu i rzetelnego procesu pełni szczególną rolę w demokratycznym społeczeństwie. Orzecznictwo dopuszcza wprawdzie ograniczenie prawa do sądu, jednak nie może ono prowadzić do naruszenia istoty tego prawa. Strona powinna mieć możliwość przedstawienia swojej sprawy przed sądem w warunkach niestwarzających jej zasadniczo gorszej sytuacji w stosunku do drugiej strony. W ocenie skarżącej, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie w istocie stanowiła naruszenie obowiązku prounijnej wykładni i lojalnej współpracy (art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej). Skarżąca odwołała się także do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, wywodząc, że gwarantuje ona obywatelowi państwa trzeciego skorzystanie ze skutecznych środków odwoławczych przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności. Skarżąca dodała, że co prawda ma ustanowionego pełnomocnika do działania przed sądem administracyjnym, jednak sam w sobie fakt ten nie może zostać uznany za podstawę odmowy wstrzymania wykonania decyzji przez Sąd. Strona musi mieć bowiem zapewniony bezpośredni dostęp do postępowania, by mogła realizować swoje prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącej o zastosowanie ochrony tymczasowej nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie nie zawiera żadnych zindywidualizowanych okoliczności, związanych bezpośrednio z osobą skarżącej, a jedynie dość ogólne rozważania na poziomie realizacji norm prawnych. We wniosku nie wyjaśniono, dlaczego wykonanie decyzji o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy będzie wywoływać trudne do odwrócenia skutki lub możliwość wyrządzenia szkody. Dalej zaznaczono, że podnoszone w uzasadnieniu wniosku konsekwencje wydania zaskarżonej decyzji w postaci konieczności opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie wynikają bezpośrednio z jej treści, są natomiast przewidzianą w przepisach – w tym przypadku w powołanym art. 299 ust. 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2024, poz. 769) – pochodną faktu jej wydania. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie przedłużenia mu wizy Schengen lub wizy krajowej, udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub decyzja o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia - od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona. Opuszczenie terytorium Polski przez cudzoziemca ma jednak charakter dobrowolny. Przymusowy nakaz opuszczenia przez skarżącego Polski nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Podstawę taką stanowi dopiero wydana w odrębnym postępowaniu decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 329 ustawy o cudzoziemcach). Decyzja o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie skutkuje bezpośrednio wydaleniem go z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie zawiera nakazu opuszczenia Polski. W ocenie Sądu, skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Opuszczenie terytorium Polski przez cudzoziemca nie oznacza samo w sobie wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Strona nie przedstawiła konkretnych zdarzeń, których wystąpienie można odczytywać w kategorii przesłanek wstrzymania z uwagi na jej osobistą sytuację. Brak jest też podstaw prawnych, aby traktować wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako środek służący do legalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski. W zaskarżonej decyzji trudno upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro samo zobowiązanie strony do powrotu może nastąpić wskutek rozstrzygnięć podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Zaskarżona decyzja nie jest decyzją o wydaleniu strony z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro bezpośrednim skutkiem decyzji nie jest wydalenie cudzoziemca, to jej wykonanie nie ogranicza również dochodzenia przez skarżącą jej praw. Odnosząc się do tezy, iż konsekwencje odmowy uwzględnienia wniosków cudzoziemców starających się o udzielenie ochrony międzynarodowej i o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy są tożsame i wobec powyższego należy w obu przypadkach udzielać ochrony tymczasowej, Sąd stwierdził, że teza ta nie jest prawdziwa. Cudzoziemcy starający się bowiem o udzielenie ochrony międzynarodowej objęci są regulacjami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE.L. 2013.180.60), w tym szczególnie art. 46 ust. 5, który ustanawia konieczność zapewnienia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawa do pozostawania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Zatem nie są to tożsame sytuacje prawne. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można także pominąć faktu, że skarżąca jest reprezentowana w tej sprawie przez profesjonalnych pełnomocników, tym samym nie można mówić o "iluzoryczności" postępowania sądowego. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 8 ust. 2, art. 9, art. 45 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła każdy z dwunastu stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). W odniesieniu do obszernej argumentacji zażalenia, a także stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którym NSA się w pełni zgadza, bez potrzeby jego powtarzania, NSA chce jeszcze raz podkreślić, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny może być, jak wynika z art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzja żadnego takiego niebezpieczeństwa nie rodzi uwzględniając nawet okoliczności wskazane przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie jej wykonania, w tym chociażby rzekome ograniczenie prawa do sądu na skutek konieczności opuszczenia Polski. Już chociażby bowiem z pouczeń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że nie rodzi ona natychmiastowego obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz zostało powiedziane w tych pouczeniach, że pobyt skarżącej do czasu upływu określonego tam terminu jest legalny. Wyraźnie przy tym powołano się na art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, co oznacza, że w razie niewykonania wynikającego z tego przepisu obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zastosowanie znajdą dalsze przepisy ustawy o cudzoziemcach, w szczególności uprawniające organ administracji do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, która stosownie do art. 329 ustawy o cudzoziemcach może podlegać przymusowemu wykonaniu. Zatem, skoro zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jej bezpośrednim skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca, to w związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek w postaci konieczności opuszczenia terytorium Polski nie jest bezpośrednio bowiem związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. To zaś oznacza, że w tym postępowaniu, wbrew zarzutom zażalenia, odmowa udzielenia ochrony tymczasowej nie ogranicza skarżącej prawa do sądu, a tym samym nie narusza norm konstytucyjnych czy przepisów unijnych regulujących tę materię. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.