II OSK 374/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 606/25 w sprawie ze sprzeciwu P. S. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 17 czerwca 2025 r., nr WI-I.7840.3.22.2025.KM w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 606/25, oddalił sprzeciw P. S. (skarżący) od decyzji Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z 17 czerwca 2025 r., nr WI-I.7840.3.22.2025.KM, w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. S. i Z. S. od decyzji Starosty Kościerskiego (Starosta) z 14 lutego 2025 r., nr AB.6740.319.23.1.2025, wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107, art. 147, art. 148 i art. 150 § 1 k.p.a., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 10 lipca 2023 r., AB.6740.319.2.2023 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę czterech budynków letniskowych oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gm. K.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: 1) na podstawie "art. 183 § 1 w zw. 183 § 2 ust. 2 ppsa, nieważność postępowania ze względu, że A. S. jak również Z. S. nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a co za tym również w przedmiocie złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego"; 2) rażące "naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. w zw. z art 148 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego, pomimo stwierdzenia oczywistego przekroczenia terminu do złożenia wniosku przez A. S. i Z. S. o wznowienie postępowania, gdyż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dołączonej przez nich dokumentacji zdjęciowej wynika, że mieli oni wiedzę o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji przynajmniej od dnia 19 listopada 2023 (dołączona dokumentacja zdjęciowa)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania sądowego - punkt 1 opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Porządkowo wyjaśnienia wymaga, że przesłanki nieważności postępowania z racji na ich charakter prawny dzielą się na dwie grupy. Do pierwszej z nich należą uchybienia wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., których wystąpienie powinno skutkować odrzuceniem skargi na jednej z podstaw wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a. Wystąpienie którejkolwiek z nich rodzi konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz odrzucenia skargi. Do drugiej grupy należą podstawy, o których stanowi art. 183 § 2 pkt 4-6 p.p.s.a., będące szczególnie rażącymi uchybieniami procesowymi, których dopuścił się sąd administracyjny w trakcie prowadzonego postępowania. Wystąpienie ich skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (zob. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, 2023; H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 183). Podstawę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na przesłance z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, choć to było jego obowiązkiem, z którym przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza treści zarzutu skłania do wniosku, że nieważność postępowania sądowego można rozpatrywać jedynie w kontekście braku zdolności sądowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zdolność sądowa stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zdolność sądowa stanowi zatem przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem ważnego procesu, a także oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona postępowania (zob. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2013/16). W niniejszej sprawie przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, o czym stanowi art. 64b § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że strona wnosząca sprzeciw staje się stroną postępowania sądowego, zaś osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, ale nie jest stroną wnoszącą sprzeciw, nie może być uczestnikiem postępowania sądowego wszczętego sprzeciwem. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu (zob. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 568/23; z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18). A. S. i Z. S. (wnioskodawcy postępowania wznowieniowego) nie wnieśli sprzeciwu od decyzji Wojewody z 17 czerwca 2025 r., nie byli stronami postępowania sądowego zakończonego kontestowanym wyrokiem z 7 października 2025 r. W ramach przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie może skutecznie podnosić, że ww. podmiotom nie przysługuje "status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a co za tym również w przedmiocie złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego". Zaakcentować przy tym trzeba, że autor środka zaskarżenia nie przywołał żadnego przepisu prawa materialnego regulującego status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie pomija także jeszcze jeden, aczkolwiek znaczący, aspekt. Otóż, określony w przepisach art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a., zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 tej ustawy nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18). Sąd Wojewódzki w ramach kontroli decyzji kasatoryjnej nie był władny wiążąco rozstrzygać o przymiocie strony wnioskodawców postępowania wznowieniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również zarzut z punktu 2 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Został on zresztą wadliwie skonstruowany. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże złożonego środka zaskarżenia w świetle uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941). Ponownie należy podkreślić, że ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu zauważenia wymaga, że autor środka zaskarżenia nie oparł żadnej podstawy kasacyjnej na naruszeniu ww. przepisu, który był podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie przesądził, że doszło do oczywistego przekroczenia terminu do złożenia przez A. S. i Z. S. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Podzielił wyłącznie stanowisko Wojewody w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia przez Starostę kwestii zachowania przez wnioskodawców terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Prawidłowo Sąd wskazał, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które - co do zasady - winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Co istotne, jeśli jednak dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18 i powołane w nim orzecznictwo). Jak zauważył Sąd I instancji, badając zasadność wydania decyzji organu odwoławczego, we wniosku z 17 maja 2024 r. wnioskodawcy wskazali, iż o prawnej podstawie realizacji inwestycji poinformował ich Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie pismem z 23 kwietnia 2024 r. Z pisma tego wynika, że organ nadzoru budowlanego udzielił odpowiedzi na pismo wnioskodawców z 17 kwietnia 2024 r. dotyczące "naruszenia prawa poprzez budowę na dz. nr [...] obręb [...], gmina K.". Jednocześnie do wniosku z 17 maja 2024 r. wnioskodawcy dołączyli dwie fotografie działki inwestycyjnej, jedną datowaną na 19 listopada 2023 r., drugą na 11 maja 2024 r., obrazujące odpowiednio teren przed zabudową budynkami rekreacji (w trakcie robót ziemnych) i w trakcie realizacji zabudowy. Wiedzę o realizacji budowy w sąsiedztwie własnej nieruchomości wnioskodawcy mogli posiadać wcześniej niż w kwietniu 2024 r., przez co Starosta powinien był dokonać weryfikacji terminowości złożonego wniosku o wznowienie postępowania, w tym poprzez analizę treści pisma wnioskodawców z 17 kwietnia 2024 r., jak również skorzystanie z innych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.). Zaistniała zatem zasadnicza potrzeba zweryfikowania, kiedy dokładnie wnioskodawcy dowiedzieli się o samym fakcie wydania decyzji, co nie jest równoznaczne z zapoznaniem się z jej treścią. Tę ocenę należy zaaprobować. Wnoszący skargę kasacyjną nie może zatem skutecznie zarzucać, że "orzeczenie WSA w Gdańsku dotknięte jest (...) rażącym naruszeniem przepisów postępowania", tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Ponownie należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie poczynił także żadnych rozważań w kwestii, czy organ odwoławczy w ramach swych kompetencji i możliwych rozstrzygnięć warunkowanych art. 138 k.p.a., przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), może, w sytuacji wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania, wydać rozstrzygnięcie odnoszące się do kwestii wyłącznie procesowej, tj. zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Było to zaś pożądane ze względu, jak można się domyślać, na oczekiwania skarżącego, aby Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, skoro skarżący zarzuca rażące naruszenie przepisów postępowania przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody. Wobec niezasadności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.