II OSK 1051/25

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/24 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2024 r. nr 520/24 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 20 maja 2024 r., nr 520/24, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 20 sierpnia 2021 r. o sprzeciwie co do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową po przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej: "P.b.", zob. art. 28 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyjęcia, że w warunkach sprawy nastąpiło istotne odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na zmianę klasy odporności ogniowej okien, w sytuacji gdy element ten nie jest składową projektu zagospodarowania działki lub terenu, a określany jest w ramach projektu budowlanego, który to stanowi odrębny dokument od projektu zagospodarowania działki lub terenu, a tym samym zmiana ta nie może być oceniana w perspektywie zwiększenia oddziaływania obiektu poza działkę na której obiekt budowlany został zaprojektowany (według art. 36a ust 5 pkt 1 P.b.), albowiem tego rodzaju ocena dotyczy tylko i wyłącznie odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie. G. sp. z o.o. twierdzi, że wykonanie okien bez klasy odporności ogniowej EI 30, w miejsce otworów okiennych o odporności ogniowej EI 30, nie stanowi odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Według skarżącej element ten należy do projektu architektoniczno-budowlanego, a nie do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Z tego skarżąca wyprowadza wniosek, że zmiana ta nie mogła być oceniana przez pryzmat zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Tak ujęty zarzut opiera się na zbyt formalnym odczytaniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że argumentacja skarżącej jest zrozumiała w warstwie formalnej. Można bowiem przyjąć, że przepisy dotyczące zakresu projektu budowlanego rozdzielają określone elementy pomiędzy projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Z tego punktu widzenia określone cechy techniczne budynku, w tym rozwiązania konstrukcyjne albo elementy oddzielenia przeciwpożarowego, są zasadniczo ujmowane w projekcie architektoniczno-budowlanym. Nie oznacza to jednak, że zmiana takiego elementu nigdy nie może wywoływać skutków w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołuje się do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie jest to jednak właściwy punkt odniesienia dla oceny projektu budowlanego, na podstawie którego realizowano inwestycję. Jak wynika z materiałów sprawy, chodzi o projekt budowlany sporządzony w marcu 2019 r., stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 2019 r. W stosunku do tego projektu miarodajne było rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie zmienia to oczywiście tego, że art. 36a P.b. podlegał zastosowaniu w brzmieniu adekwatnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co wynika z art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. również zakładało odrębność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Odrębność ta nie miała jednak charakteru izolującego. Projekt budowlany pozostawał całością służącą ocenie zgodności zamierzenia z prawem. Z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia wynikało, że wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z uwzględnieniem właściwości danego obiektu budowlanego, takich jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie, złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfika obiektu. Oznacza to, że ustawodawca nie traktował obu części projektu jako dokumentów wzajemnie obojętnych z punktu widzenia oceny wpływu obiektu na otoczenie. W tym samym kierunku prowadzi analiza § 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Projekt zagospodarowania działki lub terenu miał obejmować między innymi istniejący stan zagospodarowania, projektowane zagospodarowanie, usytuowanie, obrys i układ istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych, ich wzajemne odległości, nawiązanie do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, a także rodzaj i zasięg uciążliwości. Z kolei projekt architektoniczno-budowlany obejmował rozwiązania techniczne, w tym warunki ochrony przeciwpożarowej oraz oznaczenia klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe. Taki podział potwierdza, że dane o klasach odporności ogniowej mogą być ujmowane w projekcie architektoniczno-budowlanym. Nie przesądza jednak, że ich zmiana pozostaje bez wpływu na prawidłowość projektu zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli zmienia prawne relacje obiektu z jego otoczeniem. Art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. należy rozumieć funkcjonalnie. Przepis ten nie odnosi się wyłącznie do takich odstępstw, które polegają na prostym graficznym przemieszczeniu obiektu na mapie albo zmianie jednego z elementów wprost wpisanych do części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Obejmuje on także takie odstępstwa od zatwierdzonego projektu, które zmieniają uwarunkowania prawne istotne dla oceny zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli skutkiem tej zmiany jest zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został zaprojektowany. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nadmiernie zawężającej wykładni art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. i osłabiałoby znaczenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Układ budynków na działce, oceniany w ramach projektu zagospodarowania działki lub terenu, zależy bowiem nie tylko od linii obrysu budynku i odległości liczonych geometrycznie. Zależy również od cech funkcjonalnych i technicznych tego budynku, które mogą przesądzać o dopuszczalności jego usytuowania w określonej relacji do granic działek i do zabudowy sąsiedniej. Dla zobrazowania tej zależności wystarczy wskazać sytuację, w której budynek został zaprojektowany w odległości 3 metrów od granicy działki przy założeniu braku otworów w ścianie zwróconej ku tej granicy, a następnie wykonano by w tej ścianie okna. Nie sposób byłoby wówczas zasadnie twierdzić, że zmiana dotyczy wyłącznie projektu architektoniczno-budowlanego i w żadnym zakresie nie wpływa na ocenę zagospodarowania działki lub terenu. Taka właśnie zależność wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 8 metrów od budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], w zatwierdzonym projekcie budowlanym ścianę od strony tego budynku zaprojektowano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI 30. W toku realizacji inwestycji wykonano natomiast okna bez tej klasy odporności ogniowej. Jednocześnie ustalono, że ściana budynku sąsiedniego jest ocieplona materiałem palnym w postaci styropianu, a budynek ten nie spełniał łącznie warunków pozwalających na rezygnację z zaprojektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego po stronie inwestycji skarżącej. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że Wojewódzki Inspektor prawidłowo powiązał zmianę w zakresie odporności ogniowej okien z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Istota sprawy nie sprowadzała się bowiem do samego faktu, że wykonane okna miały inną charakterystykę niż przewidziana w projekcie. Decydujące było to, że ta zmiana wpływała na ocenę relacji budynku skarżącej do budynku na działce nr [...] w świetle § 232 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy te różnicują skutki prawne w zależności od tego, czy budynki są oddzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, czy też takich warunków nie spełniają. Zmiana cech przeciwpożarowych ściany budynku skarżącej mogła zatem wywołać następstwa w zakresie dopuszczalnego zagospodarowania działki sąsiedniej. Nie jest zatem trafne twierdzenie skarżącej, że skoro klasa odporności ogniowej otworów okiennych nie jest typowym elementem projektu zagospodarowania działki lub terenu, to art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. nie mógł znaleźć zastosowania. Przepis ten koncentruje się na skutku w postaci zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu. Skutek ten może wynikać także ze zmiany elementu technicznego ujętego w projekcie architektoniczno-budowlanym, jeżeli element ten wpływa na prawne ograniczenia w zabudowie terenów sąsiednich. Właśnie dlatego informacja o obszarze oddziaływania obiektu nie może być oceniana w oderwaniu od rzeczywistych parametrów budynku, w tym od tych parametrów, które opisano w projekcie architektoniczno-budowlanym. Nie podważa tej oceny argument skarżącej, że zmiana została uzgodniona pod względem ochrony przeciwpożarowej. W poprzednim wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2219/22, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zawężająca wykładnia art. 36a ust. 5 pkt 6 w zw. z art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a P.b. była błędna. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność zweryfikowania, czy w sprawie nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu. Oznacza to, że samo rozstrzygnięcie kwestii objętej art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a P.b. nie kończyło sprawy. Przepis ten wyłącza zastosowanie art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. w określonym zakresie, ale nie eliminuje możliwości oceny tego samego zdarzenia przez pryzmat art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., jeżeli następstwem zmiany jest zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę inwestycyjną. Wojewódzki Inspektor, rozpoznając sprawę ponownie, nie powtórzył więc wyłącznie stanowiska zakwestionowanego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ dokonał oceny wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jest zbadał wpływ wykonania okien bez klasy odporności ogniowej EI 30 na obszar oddziaływania obiektu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował tę ocenę, uznając, że realizacja budynku w obecnym kształcie może ograniczać zagospodarowanie i zabudowę działki nr [...], ponieważ przepisy techniczne odmiennie regulują sytuację budynku posiadającego ścianę oddzielenia przeciwpożarowego i budynku takiej ściany nieposiadającego. Zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. nie mógł zostać uwzględniony także dlatego, że skarżąca sprowadza pojęcie odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu do zmiany elementu formalnie zamieszczonego w tej części projektu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie odstępstwo polegało na zmianie cechy technicznej budynku, która rzutowała na ocenę jego usytuowania względem istniejącej zabudowy sąsiedniej i na zakres ograniczeń wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. W takim ujęciu jest to odstępstwo "w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu", ponieważ zmienia przesłanki, na których oparto ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wykonanie okna bez klasy odporności ogniowej zamiast rozwiązania przewidzianego w zatwierdzonym projekcie doprowadziło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu o działkę nr [...]. Skoro zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, stanowi istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., to zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu jest nieusprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.