II OSK 362/16

Dnia 8 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1548/15 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1548/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty od Z. i T.G. w wysokości 12.381,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...] położonych w W., w rejonie ul. [...], spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...]. Pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. T. i Z.G. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej "SKO") rozpoznając powyższy wniosek orzekło, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W ocenie SKO zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Prawidłowy jest pogląd zaprezentowany w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., że podniesione przez wnioskodawców zarzuty o charakterze procesowym, mogłyby stanowić co do zasady wyłącznie przedmiot rozważań we wznowionym postępowaniu, ewentualne naruszenia nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. SKO ustosunkowało się do wszystkich zarzutów wskazując przede wszystkim, że kierując decyzję do obu stron zamieszkujących tę samą nieruchomość, nie naruszono przepisów art. 61 i art. 40 § 1 w zw. z art. 29 k.p.a. Zaznaczono także, że SKO analizowało zapisy operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie i nie dopatrzyło się, jakoby był wadliwy. Na skutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość jedynie działki o nr ewid. [...], bowiem działka nr ewid. [...] zarówno przed wejściem, jak i po wejściu w życie owego planu pełniła rolę drogi dojazdowej. W ocenie SKO działka nr [...] została wymieniona w decyzji ostatecznej, jednakże jej wartość nie wpłynęła w żaden sposób na określenie wysokości opłaty ustalonej decyzją nr [...]. Zaznaczono także, iż obowiązujące przepisy zarówno w dacie wydania poddawanej ocenie decyzji ostatecznej, jak i obecnie, nie przewidują konieczności załączenia do decyzji ustalającej opłatę planistyczną operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalona została wartość nieruchomości. Co do zakwestionowania przez wnioskodawców prawidłowości operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy, SKO wywiodło, że wnioskodawcy nie przedstawili własnego dowodu, tj. sporządzonego na ich zlecenie przez innego biegłego, ani dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie i na zasadach określonych w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że w trakcie postępowania (dotyczącego wydania decyzji nr [...]), działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] została przeznaczona na poszerzenie publicznej ulicy [...], to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji ostatecznej, gdyż przedmiotem rozważań organu w postępowaniu zakończonym ową decyzją była wartość nieruchomości przed dokonaniem tego podziału. W rezultacie SKO stwierdziło brak podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja ostateczna nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością z mocy prawa, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na powyższe decyzje SKO Z.G. wniósł skargę domagając się ich uchylenia. Zakwestionowanym decyzjom zarzucono naruszenie: art. 7, 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zaskarżona decyzja został uchylona. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera sprzeczności i brak ocen i analizy, co doprowadziło do konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dalej Sąd wskazał, że w jego ocenie SKO rozpoznając sprawę ponownie, ograniczyło się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszyło przepis art. 15 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto Sąd wskazał, że SKO nie rozpoznało sprawy ponownie, nie odniosło się także szczegółowo do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem, w ocenie Sądu, organ uchylił się od ponownego rozpoznanie sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na podstawie art. 15 k.p.a. Dalej Sąd wskazał, że SKO nie dokonało odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem spełnienia lub nie przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, przesłanek nieważnościowych wskazanych przez skarżących oraz ocenianych z urzędu. W rozpoznawanej sprawie SKO nie stwierdziło w ogóle naruszenia przepisów prawa, gdy obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę było ponowne, rzetelne dokonanie oceny prawnej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie uchybił tym obowiązkom, co z kolei spowodowało, że Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów wskazanych w skardze, uznając, iż powyższa ocena byłaby przedwczesna wobec niedokonania jej uprzednio, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 k.p.a., przez SKO. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że SKO nie wyjaśniło "czy dokonując analizy decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. ustalił że działka oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność Z.G. czy też stanowiła współwłasność T. i Z. małżonków G.". Zdaniem Sądu, zacytowany zapis pkt 2 aktu notarialnego Rep A Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wskazuje, że działka nr ewid. [...] stanowiła wyłączną własność Z.G., natomiast działka nr ewid. [...] stanowiła współwłasność małżonków G. w części ułamkowej. Niemniej istotny jest pkt 3 aktu notarialnego, w którym to punkcie małżonkowie G. złożyli wyjaśnienia cyt.: "w dniu 4 listopada 1971 r. stawający byli małżeństwem i pozostawali w ustroju wspólności ustawowej, a zatem nieruchomość weszła w skład ich majątku wspólnego ....". Tymczasem SKO jedynie w oparciu § 2 aktu notarialnego przyjęło, że oboje małżonkowie zbyli nieruchomość nr [...] i udział w działce nr [...], co powoduje, że oboje byli współwłaścicielami przedmiotowych działek. W zaistniałej sytuacji skarżący w dalszym ciągu kwestionuje, że wyłącznym właścicielem działki nr [...] był Z.G. z powołaniem się na zapis w księdze wieczystej. Nadto Sąd wyjaśnił, że brak jest odniesienia się SKO w zaskarżonej decyzji, odnośnie wywodów wnioskujących co do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] i ustaleń w zakresie działki nr [...] w tej decyzji. Skarżący podnosi, iż w ww. decyzji ustalono brak wzrostu wartości działki nr [...], a zatem organ, jak twierdzi autor skargi, nie mógł w późniejszej decyzji dokonywać innych ustaleń. Ponieważ decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. była decyzją wcześniej wydaną, niewątpliwie należało dokładnie i precyzyjnie odnieść się czy nie mają związku i wpływu ustalenia dotyczące działki nr [...]. Skarżący konsekwentnie podnosił powyższe okoliczności, zaś organ czynił próby odniesienia się do zarzutów odwołania, ale nie dokonał szczegółowej analizy w kontekście wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Wreszcie, zdaniem Sądu, nie do obrony jest zarzut skargi odnośnie wymierzenia opłaty planistycznej za działkę nr [...], w sytuacji gdy SKO zinterpretowało, że działka nr [...] została wymieniona cyt.: "przy okazji" (str. 15 decyzji), gdyż z decyzji nr [...] takie ustalenia nie wynikają, ani z jej sentencji, ani z uzasadnienia. Końcowo Sąd zwrócił uwagę na bardzo pobieżną ocenę w zakresie zarzutu dotyczącego oceny skutków prawnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o podziale działki nr [...] (na działki nr [...] i nr [...]), w sytuacji gdy podział działki nr [...] miał miejsce po wydaniu decyzji nr [...], ale przed wydaniem decyzji nr [...]. Wskazał także, że SKO rozpoznając sprawę odniesie się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, naruszenia przepisów postępowania dotyczących stron postępowania, doręczeń, nie tracąc z pola widzenia, że rozpoznaje wniosek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w W., kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że SKO naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że SKO naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy k.p.a., niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym uznaniu, że uzasadnienie uchylonej decyzji SKO nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy; 4/ art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niezawarciu jakichkolwiek wskazań co do dalszego toku postępowania po przekazaniu sprawy SKO, w szczególności niewskazaniu, jakie konkretnie czynności mają zostać podjęte przez SKO w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jeśli nie liczyć wymienienia czynności już przez SKO wykonanych), 5/ art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również niewykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonej decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu SKO zawarło argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. skarżący Z.G. oraz uczestniczka postępowania T.G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem uznał, iż rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy nie dokonał odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem spełnienia lub nie przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję przesłanek nieważnościowych wskazanych przez skarżących oraz ocenianych z urzędu. Nadto zdaniem Sądu SKO dokonało pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji naruszając art. 15 i art. 138 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a przede wszystkim SKO, jak zaznaczono, nie odniosło się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a w konsekwencji uznano, że organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie sprawy we wszystkich jej aspektach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest zasadne. Nie jest sporne, iż małżonkowie G. po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o pobraniu jednorazowej opłaty od T.G. i Z.G. w wysokości 12.381,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowanej w KW [...] w obrębie [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowanej w KW [...] w obrębie [...], położonych w rejonie ul. [...], wskazywali w szczególności na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a. uzasadniających eliminację z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji o pobraniu jednorazowej opłaty. Niezależnie od przesłanek wskazujących na rażące naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji wnioskodawcy podnosili, iż w decyzji z dnia [...] września 2006 r. nie zostały oznaczone strony postępowania, podano "małżeństwo", a nie jest to strona postępowania, zaś w piśmie z dnia 22 lipca 2013 r. wskazywano nadto, że w sprawie wzrostu wartości działki nr [...] została już uprzednio wydana decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Warszawy nr [...], gdzie nie określono jakiejkolwiek wartości wzrostu działki nr [...], zatem decyzja o ustaleniu wartości wobec tej działki dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaznaczano, iż błędnie podano, że pobranie jednorazowej opłaty dotyczy wzrostu wartości nieruchomości nr [...]. W kolejnym piśmie z dnia 11 kwietnia 2014 r. podniesiono, że rzeczona decyzja zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w decyzji jako stronę uznano, małżeństwo. Organ pierwszej instancji rozstrzygając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2006 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pobraniu jednorazowej opłaty od T.G. i Z.G. w wysokości 12.381,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i nr [...], położonych w rejonie ul. [...]. Przy czym w motywach tej decyzji organ podkreślił, iż dokonał również oceny prawidłowości wydanej decyzji biorą pod uwagę pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności, a to art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a. Natomiast składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy małżonkowie G. zakwestionowali prawidłowość decyzji SKO, a w konsekwencji zarzucili, że nie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania, bowiem właścicielem działki nr [...] był Z.G., zaś działki nr [...]współwłaścicielami byli oboje małżonkowie. Zaznaczyli, iż wadą nieważności dotknięta jest decyzja nr [...] z 2006 r., w części dotyczącej działki nr [...], bowiem ustalono wzrost wartości tej działki, gdy tymczasem brak wzrostu wartości tej działki został już ustalony decyzją ostateczną nr [...]. Wskazywano także na inne wady postępowania dot. pobrania jednorazowej opłaty, a to wadliwość operatu szacunkowego na podstawie którego ustalono opłatę, kwestię ukształtowania nieprawidłowych skutków prawnych po podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...], co miało miejsce decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., powołano się również na błędy procesowe w zakresie postępowania przy wydaniu decyzji nr [...]. Tak oznaczone zarzuty zobowiązywały organ odwoławczy rozpoznający sprawę, w ramach złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do ponownego jej rozpatrzenia ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikowanych wad postępowania wynikających z przepisów art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a., a zatem wydania decyzji ocenianej w trybie nieważnościowym z rażącym naruszeniem prawa, wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jak i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż SKO, jak zasadnie uznał to Sąd pierwszej instancji, ograniczyło się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim nie odniosło się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy skupił się w istocie wyłącznie na kwestii rażącego naruszenia prawa w kontekście podstawy materialnoprawnej ocenianej decyzji jak i prawidłowości postępowania, które doprowadziło do podjęcia decyzji orzekającej o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast co do zarzutów stron postępowania zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie ogólnie organ zauważył, że w sprawie tej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a. nie wystąpiły (patrz strona 16-17 zaskarżonej decyzji), co nie może być uznane za ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Trzeba pamiętać w tej sprawie, że jest to postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Niesporne jest, iż w ramach postępowania nieważnościowego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. oceny dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w "wadliwej" decyzji. W sprawie tej organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w tym nadzwyczajnym trybie decyzją pozostają poza zakresem orzekania. Zatem przedmiotowe postępowanie ma na celu zbadanie, czy decyzja nr [...] zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenie nieważności. W postępowaniu nieważnościowym organ nie rozstrzyga sprawy na nowo przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji właściwy organ zastosował prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w razie wystąpienia wskazanej przez ustawę przesłanki określonej art. 156 k.p.a. Tak więc, skoro złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje na określone podstawy stwierdzenia nieważności, w tym wypadku przesłanki opisane wyżej, a zawierające się w normie art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a., to obowiązkiem organu było precyzyjne odniesienie się do tych przesłanek, podejmując właściwe rozstrzygnięcie w tym zakresie z przedstawioną do tego stosowną argumentacją. Jednakże tego nie uczyniono w tej sprawie, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie jedynie na kontroli wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, ani też na kontroli zasadności argumentów i zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy bowiem - w ramach kontroli instancyjnej rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie (ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), uznając zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie dokonał odrębnej, indywidualnej analizy sprawy, pod kątem spełnienia lub nie przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję – przesłanek nieważnościowych wskazanych przez skarżących oraz ocenianych z urzędu – czyli przede wszystkim przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszył przepis art. 15, art. 138 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, w kontekście zarzutów stron w szczególności dot. kwestii skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), niezbędne było wyjaśnienie tego, kto był właścicielem działki nr [...] w 2006 r. i czy rzeczywiście, jak wskazuje skarżący, działka nr [...] stanowiła wyłączną własność Z.G. a zatem czy w odniesieniu do tej działki decyzja ocenia w postępowaniu nieważnościowym zasadnie skierowana została również do T.G., skoro jak podnoszono działka nr [...] stanowiąca współwłasność skarżących, nie miała wpływu na ustalenie spornej opłaty i powołana została niejako przy okazji. Wskazywany w motywach zaskarżonego wyroku akt notarialny z dnia [...] lipca 2005 r. rzeczywiście może być odczytywany w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należałoby odwołać się do księgi wieczystej wskazywanej nieruchomości nr [...] z daty jej sprzedaży. Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem, skoro w zaskarżonej decyzji dodatkowo przyznano, że działka nr [...] została wymieniona w decyzji nr [...] niejako przy okazji, zaś jej wartość nie miała wpływu na wysokość opłaty ustalonej w przedmiotowej decyzji z 2006 r., to istotnym dla sprawy pozostaje ustalenie właściciela działki nr [...]. Poza tym, w odniesieniu do działki nr [...], w kontekście zarzutu objętego przesłanką z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., konieczne było odniesienie się do kwestii wydania wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] orzekającej pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości również w odniesieniu do działki nr [...] uregulowanej w KW [...] w obrębie [...], a położonej w rejonie ul. [...]. Słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że skoro decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. była wcześniejszą, to należało dokładnie i precyzyjnie rozważyć czy nie ma to związku i nie wpływa na ustalenia w zakresie działki nr [...]. Zasadnie zwrócono także uwagę na pobieżną ocenę w zakresie zarzutu oceny skutków prawnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o podziale działki nr [...] na działki [...] i [...], w sytuacji gdy ten podział miał miejsce po wydaniu decyzji nr [...], a przed wydaniem ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nr [...] z 2006 r. Ujawnione powyższe naruszenia prawa w pełni uzasadniały przyjęcie zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 138 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 §3 k.p.a., zaś uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadniało przyjęcie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej sprawie nie przeprowadzono właściwego postępowania przed organem odwoławczym, co zostało słusznie zakwestionowane. Podjęte rozstrzygnięcie w zaskarżonym wyroku tym samym odpowiada prawu. Natomiast skarga kasacyjna polemizująca ze stanowiskiem Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. pozostają wobec wyżej przywołanej argumentacji całkowicie nieusprawiedliwione. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 p.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie. W kwestionowanym wyroku zawarte zostały wszystkie niezbędne elementy jakie zobowiązany jest Sąd pierwszej instancji zamieścić w pisemnych motywach orzeczenia. Uzasadnienie to zawiera również i wskazania co do dalszego postępowania. Przecież Sąd pierwszej instancji na koniec swych rozważań zaznaczył, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO uwzględni przedstawione uwagi sądu, rozpozna sprawę ponownie z odniesieniem się do zarzutów odwołania, mając przy tym na uwadze, że rozpoznaje sprawę w postępowaniu nieważnościowym i stwierdzone ewentualne uchybienia w decyzji czy postępowaniu przed jej wydaniem nie powodują nieważności decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi to niewątpliwie wypełnienie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a in fine. Poza tym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co świadczy o tym, iż nie można skutecznie zarzucić w tej sprawie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Konkludując wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. Nie podważyły one bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zasadności uchylenia decyzji zaskarżonej. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wywiedzioną skargę kasacyjną należało oddalić.