II OSK 2928/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 128/16 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 128/16) oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2015r. (Nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powyżej wskazany wyrok, jest kolejnym wyrokiem WSA w Poznaniu wydanym w sprawie. Wcześniej, sąd I instancji, wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1031/11) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2011 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...]2011 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...]2010 r. (nr [...]). Tą ostatnio wskazaną decyzją z dnia [...]2010 r. Burmistrz R.: 1) umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do zmarłego B. K., 2) ustalił D. K. jednorazową opłatę w kwocie [...]zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Opłata ta pozostawała w związku ze zbyciem działek położonych w G., oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]. Orzekający WSA w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Bezpodstawnie bowiem przyjęły organy administracji, że podanie D. K. i Ł. K. wniesione do Burmistrza R. w dniu [...]2010 r. stanowiło wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Zauważył sąd I instancji, że decyzja Burmistrza R. z dnia [...]2010 r. nie została odebrana osobiście przez skarżącą, lecz w trybie podwójnego awizowania przesyłki i przyjęcia fikcji prawnej doręczenia. D. K. i Ł. K. pismem z dnia 14 lutego 2011 r., doręczonym organowi w dniu 17 lutego 2011 r., domagali się uchylenia decyzji Burmistrza R. z dnia [...]2010 r. Nie wskazali jednak, że żądają uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Podnieśli natomiast, że organ administracji nie zagwarantował im możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przed wydaniem decyzji nie mieli możliwości zajęcia stanowiska. WSA w Poznaniu stwierdził wówczas, że wnioskodawcy w swoim piśmie nie określili wyraźnie treści żądania, tj. nie wskazali w jakim trybie nadzwyczajnym żądają uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza R. z dnia [...]2010 r. W ocenie sądu wówczas orzekającego, Burmistrz R. winien był wezwać wnioskodawców w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania żądania, tj. wskazania trybu w jakim żądają uchylenia decyzji z dnia [...]2010 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz R. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej jego ww. decyzją z dnia [...]2010 r. Następnie decyzją z dnia [...]2013 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...]2010 r., uznając, że D. K. i Ł. K. nie zostali bez ich winy pozbawieniu możności udziału w zakończonym postępowaniu. Organ ten przyjął, że wnioskodawcy próbują naprawić swój błąd polegający na niezłożeniu odwołania od decyzji z dnia [...]2010 r. wykorzystując instytucję wznowienia postępowania. W wyniku odwołania D. K. i Ł. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2014 r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza R. z dnia [...]2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zaniechał ustalenia, czy wnioskodawcy zachowali ustawowy termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Kolejny raz rozpatrując sprawę, Burmistrz R. decyzją z dnia [...]2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 105 § 1, art. 107, art. 150 § 1 i art. 148 § 2 kpa umorzył postępowanie wszczęte na wniosek D. K. i Ł. K. z dnia 17 lutego 2011 r. o uchylenie decyzji Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że intencją D. K. i Ł. K. składających powyższy wniosek było wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]2010 r., a podstawę żądania stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji podkreślił, że D. K. dowiedziała się o decyzji z dnia [...]2010 r. w dniu 22 października 2010 r. – data pisma, w którym wnioskodawczyni domaga się wyjaśnień w przedmiocie decyzji wydanej po dniu [...]2010 r. nakładającej na nią obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Z kolei Ł. K. – jak stwierdził organ – wiedział o decyzji w dniu 14 lutego 2011 r. – w dacie podpisanego przez niego wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] 2010 r. W związku z powyższym organ uznał, że D. K. przekroczyła miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ł. K. – jako spadkobierca B. K. oświadczył zaś, że nie występował do Burmistrza R. o wszczęcie jakiegokolwiek postępowania, a jedynie sygnalizował, że opłata planistyczna w stosunku do niego powinna być uchylona. Dlatego też organ I instancji uznał, że Ł. K. nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego i nie jest stroną postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K.. Podniosła, że decyzja Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. została do niej wysłana w czasie wakacji, kiedy akurat z synem przebywała u swojej matki. Podała, że w październiku 2010 r. zadzwoniła do Urzędu w R., aby uzyskać informacje o stanie sprawy. Wówczas też dowiedziała się o wydanej decyzji. Kopię tego orzeczenia, otrzymała w dniu 23 grudnia 2010 r. Zdaniem wnoszącej odwołanie, decyzja z dnia [...]2010 r. powinna zostać uchylona ponieważ naliczona kwota renty planistycznej dotyczy całości nieruchomości, a nie jej części, a ponadto zawiera wiele uchybień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2015 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do przekroczenia terminu złożenia przez D. K. podania o wznowienie postępowania. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że istniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania. D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Podniosła tożsame zarzuty względem tych, które przedstawiła w odwołaniu. Dodała, że przed wydaniem przez Burmistrza R. decyzji z dnia [...]2010 r. nie miała możliwości zapoznania się z uwagami wniesionymi przez rzeczoznawcę majątkowego i z poprawionym przez niego operatem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r. oddalił skargę. Powołał art. 153 p.p.s.a. Podkreślił, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej uprzednio przez sąd (wyrok NSA z 20.04.2011r., II OSK 729/10). WSA w Poznaniu podkreślił, że orzekając poprzednio w sprawie wskazał, iż organ administracji winien ustalić zakres żądania strony. W związku z tym organ I instancji pismem z 3 października 2012r. zwrócił się do D. K. i Ł. K. o jednoznaczne wskazanie trybu w jakim żądają uchylenia spornej decyzji. Organ administracji wskazał przy tym możliwe nadzwyczajne tryby postępowania. Jednocześnie zobowiązał skarżącą i Ł.K. do wskazania przepisu, który został naruszony, i który przemawia za uruchomieniem jednego z wymienionych trybów nadzwyczajnych. Wg WSA w Poznaniu, procedowanie organu administracji było prawidłowe. Sąd I instancji zwrócił m.in. uwagę, że w odpowiedzi na wezwanie organu administracji skarżąca oraz Ł. K. podali, że wnoszą o uchylenie decyzji na podstawie art. 145, art. 154, art. 155, art. 163 kpa, mimo, że w uzasadnieniu zapadłego wcześniej wyroku sąd wyraźnie wskazał, że art. 154 i 155 kpa nie znajduje zastosowania do decyzji o ustalenie opłaty planistycznej, a art. 163 kpa dotyczy decyzji na mocy której strona nabyła prawo, a także w innych przypadkach, o ile przewidują to przepisy szczególne. Jednocześnie w tym piśmie strona wskazała, że w jej ocenie decyzja z [...] 2010r., której uchylenia się domaga została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., (pozbawiono ją czynnego udziału w sprawie, a nadto organ nie poinformował o umorzeniu postępowania wobec zmarłego męża, nie zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego, w tym o treści stanowiska rzeczoznawcy). Nadto podała skarżąca, że skoro jej syn nie był stroną postępowania, nie wie dlaczego została obciążona całością opłaty, a nie jedynie jej połową. Organ administracji uznał, że strona powołując się na pozbawienie jej czynnego udziału w sprawie, domagała się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konieczne zatem było ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że w ocenie orzekających organów administracji D.K. podanie o wznowienie postępowania złożyła po terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a., a Ł. K. nie był stroną postępowania o ustalenie opłaty planistycznej i oświadczył, że nie żądał wszczęcia żadnego postępowania ani, że nie wstępuje do niego w charakterze strony. W ocenie sądu I instancji to stanowisko organów administracji jest prawidłowe. Podkreślił WSA w Poznaniu że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazał sąd I instancji, że skarżącej doręczono decyzję z [...] 2010 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Faktycznie więc jej nie odebrała. Z uwagi na zastosowany tryb doręczenia zastępczego decyzja stała się ostateczna z dniem 21 sierpnia 2010 r. W dniu 22 października 2010r. skarżąca zwróciła się pismem do organu o wyjaśnienie kwestii związanych z nałożoną na nią opłatą planistyczną i podanie daty wydania decyzji. Z treści jej pisma wynikało, że wiedziała o wydaniu decyzji nakładającej na nią tę opłatę. Burmistrz R. pismem z 4 listopada 2010r. poinformował skarżącą o dacie wydania decyzji. Pismem zaś z dnia 22 listopada 2010 skarżąca wniosła o doręczenie jej rozstrzygnięcia, które odebrała w dniu 21.12.2010r. Podanie o wznowienie postępowania złożyła natomiast w dniu 14 lutego 2011r., czyli po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się, że została wydana decyzja nakładająca na nią opłatę planistyczną. Ł. K., który podpisał podanie o wznowienie postępowania, nie był stroną postępowania o ustalenie tej opłaty. Nadto, jak wyjaśnił w piśmie z dnia 24 marca 2015r. (k. 121 akt administracyjnych) nie występował o wszczęcie jakiegokolwiek postępowania. Postępowanie wobec niego nie powinno być prowadzone. W takiej sytuacji, w ocenie WSA w Poznaniu, organy trafnie uznały, że D. K. złożyła podanie o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Wg sądu I instancji, nie miała racji skarżąca twierdząc, że organy administracji przy doręczeniu jej na wniosek decyzji w grudniu 2010 r. winny pouczać ją o możliwości i terminach złożenia podania o wznowienie postępowania. Skarżąca w żadnym piśmie przed tą datą nie sygnalizowała chęci złożenia takiego podania i nie można było oczekiwać, by organy z własnej inicjatywy informowały stronę o nadzwyczajnych trybach wzruszenia decyzji. WSA w Poznaniu podkreślił, że skarżąca nie może przerzucać na organy administracji odpowiedzialności za własne zaniechania i niedopatrzenia i zwalniać się tym samym od zwykłej dbałości o własne sprawy, tym bardziej, że co najmniej od 22 października 2010 r. wiedziała, iż decyzja została wydana. Wniosek zaś o doręczenie decyzji złożyła dopiero 22 listopada 2015 r. po otrzymaniu w dniu 4 listopada 2015 r. informacji o dacie wydania decyzji, zaś 21 grudnia 2010r. otrzymała decyzję, która zawierała pouczenie o odwołaniu. Nie zwróciła się przy tym do organu o wyjaśnienie możliwości wzruszenia decyzji i dopiero 14 lutego 2011r. sporządziła przedmiotowy wniosek. Słusznie również organy administracji uznały, że z uwagi na stanowisko zajęte przez Ł.K. w piśmie z 24 marca 2015r. oraz na fakt, że nie domaga się on obciążenia go opłatą planistyczną i nie był adresatem decyzji z [...]2010r., oraz nie był stroną składającą podanie o wznowienie postępowania, to wobec tego nie było wymagane badanie zachowania przez niego terminu, czy też rozpoznawanie z urzędu podpisanego przez niego podania. Podkreślił sąd I instancji, że wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być wszczęte jedynie na wniosek, a nie z urzędu. Z uwagi na fakt, że mimo braku zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Burmistrz jednak wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] 2010 r., prawidłowo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. została wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Podkreślił sąd I instancji, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności (uchybienia terminu), może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania o wznowienie, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13.05.2016 r. wniosła D. K.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - niezastosowanie art. 10 par. 1 kpa – zobowiązującym organy administracji do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów; - niezastosowanie art. 28 k.p.a., wskazującego na to, kto jest stroną postępowania; - niezastosowanie art. 30 par. 4 k.p.a. określającego, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych następcy prawni wstępują w miejsce strony, a wobec powyższego naruszenie art. 922 par. 2 k.c.; - niezastosowanie art. 61 par. 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich osób, które winny być stroną w postępowaniu. Nadto, skarga kasacyjna zarzucała naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące oddaleniem skargi, a tym samym nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej streszczono przebieg postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Poznaniu nie dokonał oceny materiału dowodowego. Podkreśliła skarżąca, że Ł. K. – następca prawny B. K. (zmarłego w toku postępowania) złożył w sprawie kilka pism i był pytany o stanowisko w sprawie. Wobec poinformowania organu, że nie występował o wszczęcie jakiegokolwiek postępowania i nie jest stroną toczącego się postępowania, organy administracji zaprzestały podejmowania względem niego czynności. Skarga kasacyjna zwracała uwagę na art. 64 par. 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Wskazywała, powołując art. 30 par. 4 kpa, że organy niezbyt wnikliwie zastosowały się do tego przepisu, uznając, że Ł. K. przestał być stroną postępowania. Skarżąca kasacyjnie zwracała uwagę na art. 922 k.c., w kontekście tego, że w przypadku prawidłowego wytypowania wszystkich stron w postępowaniu, obowiązek zapłaty renty planistycznej nie podlegałby dziedziczeniu, bowiem spadek nie może obejmować stosunków o charakterze prawonoadministracyjnym, czy prawnofinansowym. Wobec tego osnowa decyzji Burmistrza R. dotycząca ustalenia wzrostu wartości nieruchomości winna wskazywać kwotowo, w odniesieniu do każdej ze stron obciążonych rentą planistyczną, wysokość tej opłaty. Ta nieprawidłowość winna być usunięta w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza przez wskazanie podstaw kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając złożoną w sprawie skargę kasacyjną należy zauważyć, iż konstrukcja podstaw kasacyjnych nie prezentuje zarzutów miarodajnych dla oceny istoty sprawy kontrolowanej przez WSA w Poznaniu. Podkreślić bowiem należy, iż przedmiotem ocenianej przez sąd I instancji sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r. (Nr [...]) wydana w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza R. z dnia [...].2010 r. ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. To orzeczenie SKO w P. zapadło w wyniku dokonanych przez orzekające organy administracji ustaleń w zakresie istoty wniosku (żądania) zgłoszonego przez D. K.. Treść bowiem składanych przez wnioskodawczynię oświadczeń doprowadziła do ustalenia, iż przedmiotem wniosku uczyniła skarżąca żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją, a dotyczącej określenia tzw. renty planistycznej. Jednocześnie, jako podstawę prawną wznowienia przyjęto art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy. Ustalenie to miało bowiem oparcie w treści wyjaśnień składanych przez wnioskodawczynię w toku postępowania. Poprawnie zatem akcentował sąd I instancji, iż w ramach weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie wznowienia postępowania, istotne jest m.in. ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia takiego podania (wniosku). Powyższe wynika z art. 148 par. 1 k.p.a. Zarówno orzekające organy administracji publicznej, jak i sąd I instancji, dokonały adekwatnych w tym zakresie ustaleń i ocen przyjmując, że skarżąca nie dochowała ustawowego terminu (miesięcznego) uprawniającego do skutecznego wdrożenia trybu wznowieniowego. Zauważyć przy tym należy, że analizowana skarga kasacyjna, wskazanej wyżej okoliczności w ogóle nie kwestionowała i nie podnosiła zarzutów w zakresie naruszenia np. art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., czy art. 148 par. 1 k.p.a. w zw. z np. art. 151 p.p.s.a. Prezentowała natomiast stanowisko, sprowadzające się do ogólniejszego stwierdzenia, iż krąg stron postępowania w przedmiocie określenia renty planistycznej nie został należycie ustalony, gdyż pominięto Ł. K. – następcę prawnego B. K.. Niezależnie więc od oceny poprawności konstrukcji podstaw kasacyjnych i tego, czy w ich ramach należycie zaprezentowane zostały właściwe przepisy prawa stwierdzić należy, iż przywołane zarzuty w ogóle nie odnoszą się do zasadniczej w kontrolowanej sprawie kwestii, którą było zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Uznać zatem należało, że złożona w tej sprawie skarga kasacyjna, w ramach podstaw kasacyjnych nie zawierała żadnych zarzutów nieodzownych do dokonania przez NSA weryfikacji stanowisk i ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Podlegała zatem oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.