II OSK 358/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 452/24 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 16 kwietnia 2024 roku znak SKO.4150.264.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz G.K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 452/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi G.K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 16 kwietnia 2024 r., znak SKO.4150.264.2024 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 lutego 2024 r., znak DPRG-UA-X.299.2024 o ustaleniu na wniosek P.N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu oraz przebudowie istniejącego zjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] oraz części działki nr [...], obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium zarzucając naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej "P.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż zdaniem organu dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego oraz wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p."); 2. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podpis urbanisty lub architekta pod projektem decyzji o warunkach zabudowy oraz pod analizą urbanistyczną jest niewystarczający, bowiem dodatkowo w aktach sprawy powinien znajdować się dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów w sytuacji, gdy ustawodawca powierzył urbaniście jedynie sporządzenie projektu decyzji, zaś to organ administracji publicznej ponosi odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Wreszcie zdaniem Kolegium opisywane naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy; 3. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podpis urbanisty lub architekta pod projektem decyzji o warunkach zabudowy oraz pod analizą urbanistyczną jest niewystarczający, bowiem dodatkowo w aktach sprawy powinien znajdować się dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów w sytuacji, gdy przynależność danej osoby do samorządu urbanistów lub architektów może być zweryfikowana na każdym etapie postępowania, w tym przez sąd administracyjny, poprzez sprawdzenie, czy dana osoba widnieje na liście jednego z wymienionych samorządów, dostępnej powszechnie na stronach internetowych danego samorządu urbanistów lub architektów; 4. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowane uzbrojenie terenu w sieć wodociągowo-kanalizacyjną i gazową jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy inwestor przedłożył warunki przyłączenia do sieci wystarczające dla planowanej inwestycji; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a."), bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p., polegającej na przyjęciu, że: a. podpis urbanisty lub architekta pod projektem decyzji o warunkach zabudowy oraz pod analizą urbanistyczną jest niewystarczający, bowiem dodatkowo w aktach sprawy powinien znajdować się dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów, b. planowane uzbrojenie terenu w sieć wodociągowo-kanalizacyjną i gazową jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "K.p.a.") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, gdy tymczasem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że: a. normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na naruszenie przez Kolegium zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze powinno zmierzać przede wszystkim do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu, a nie szczegółowo powtarzać te okoliczności, które nie są kwestionowane w odwołaniu, o ile w ocenie organu odwoławczego zostały prawidłowo ustalone, b. pomimo iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całokształcie, to niewystarczającym jest odniesienie się jedynie do parametrów kwestionowanych w odwołaniu, o ile w pozostałym zakresie Kolegium uznało ustalone parametry za właściwe, czemu dało wyraz; 8. art. 106 § 3 i art. 153 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji uzupełniającego dowodu z dokumentu poświadczającego stosowne uprawnienia osoby sporządzającej analizę urbanistyczną i projekt decyzji o warunkach zabudowy, a mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem dowodzącego, iż projekt decyzji oraz analiza urbanistyczna przygotowane zostały przez uprawnioną do tego osobę; 9. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego, a ponadto brak wskazania, że uchybienie przepisom postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Organ wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na skargę kasacyjną odpowiedziała G.K. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wymagają rozważenia zarzuty odnoszące się do materialnoprawnej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to jest zarzut czwarty oraz wprost powiązany z nim zarzut piąty lit. b. Kolegium kwestionuje w nich stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w sprawie nie wykazano, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wśród których znajduje się warunek, aby "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, [było] wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Skarżące kasacyjnie Kolegium twierdzi, że inwestor przedłożył warunki przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i gazowej wystarczające dla planowanej inwestycji, a skoro wydano je dla budynków wielorodzinnych, to tym bardziej są one wystarczające dla budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Kolegium akcentuje także specyfikę decyzji o warunkach zabudowy jako etapu wstępnego procesu inwestycyjnego i wywodzi, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie wymaga faktycznego istnienia uzbrojenia, lecz jedynie realnej możliwości jego zapewnienia, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Istota stanowiska Sądu pierwszej instancji nie polegała na wprowadzeniu wymogu faktycznego wykonania uzbrojenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brak należytego wykazania, że przedstawione w sprawie materiały rzeczywiście odnoszą się do zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem wniosku i decyzji. Sąd pierwszej instancji na stronie 17 uzasadnienia wskazał, że warunki przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz gazowej zostały wydane na rzecz innego podmiotu ([...] sp. z o.o. – zob. k. 12 i 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a ponadto dotyczyły przede wszystkim budowy budynku lub budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Jednocześnie w tej sprawie inwestor planował realizację zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Sąd zaakcentował także, że ani we wniosku inwestora, ani w decyzjach organów nie wskazano liczby planowanych do realizacji budynków, a jedynym materiałem, który w tym zakresie ujawniał zamiar inwestycyjny, była mapa terenu z wyrysowanymi dwunastoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. W tej konfiguracji nie było podstaw, aby przyjąć, że dokumenty odnoszące się do innego podmiotu oraz innego rodzaju przedsięwzięcia mogą zastąpić wykazanie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w odniesieniu do zamierzenia będącego przedmiotem postępowania. Nie sposób podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, że warunki przyłączenia wydane dla zabudowy wielorodzinnej "tym bardziej" przesądzają o wystarczalności uzbrojenia dla zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji nie dokonywał porównania "większej" lub "mniejszej" intensywności zapotrzebowania na media, lecz wskazał, że organ ma obowiązek wykazać spełnienie przesłanki ustawowej na podstawie materiału dowodowego odnoszącego się do konkretnego zamierzenia budowlanego. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest konstruowany przez ustawodawcę w relacji do zamierzenia budowlanego, a nie do ogólnej, abstrakcyjnej możliwości uzbrojenia terenu. Tym bardziej nie może być on spełniony w drodze domniemania opartego na samym podobieństwie funkcji mieszkaniowej. W rozpoznawanej sprawie nie tylko występowała rozbieżność co do rodzaju zabudowy, ale także co do podmiotu, na rzecz którego warunki wydano. Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że nad taką rozbieżnością nie można przejść do porządku, w szczególności gdy ujawniony w aktach zakres zamierzenia obejmował realizację dwunastu budynków. Taka skala przedsięwzięcia wymaga rzetelnej weryfikacji, czy uzbrojenie terenu, istniejące lub projektowane, jest "wystarczające" właśnie dla tego przedsięwzięcia. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że dla prawidłowego wykazania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. konieczne było przedłożenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i gazowej odnoszących się do inwestycji objętej wnioskiem z dnia 27 września 2023 r., tak jak miało to miejsce w odniesieniu do warunków przyłączenia do sieci energetycznej (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Kolegium, taka ocena nie prowadzi do uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się inwestora do spełnienia świadczeń nieprzewidzianych prawem, ani nie pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie nakazał zawarcia umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia, lecz stwierdził, że przy przyjętym w sprawie materiale dowodowym organ nie wykazał w sposób należyty, że uzbrojenie, istniejące lub projektowane, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tych warunkach stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jest prawidłowe. Tym samym nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zakresie, w jakim skarżące kasacyjnie Kolegium wywodzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował ten przepis, uznając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. za podstawę uchylenia decyzji. Naruszenie tej przesłanki ma charakter materialnoprawny i wprost dotyczy dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc pozostaje w związku z wynikiem sprawy. W świetle powyższego, zasadnicza oś skargi kasacyjnej nie podważa legalności zaskarżonego wyroku w jego rezultacie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał co najmniej jedną samodzielną i wystarczającą podstawę uchylenia decyzji obu instancji. Ta okoliczność ma znaczenie również dla oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności tych, które odnoszą się do odmiennych, dodatkowych podstaw uchylenia, powołanych przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów drugiego i trzeciego, a także do zarzutu piątego lit. a, dotyczących art. 60 ust. 4 u.p.z.p., wskazać należy, że zarzuty te obejmują dwie zasadnicze tezy skarżącego kasacyjnie Kolegium. Po pierwsze, Kolegium twierdzi, że podpis urbanisty lub architekta pod projektem decyzji o warunkach zabudowy oraz analizą urbanistyczną jest wystarczający, a Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął konieczność, aby w aktach sprawy znajdował się dodatkowo dokument potwierdzający członkostwo tej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów. Po drugie, Kolegium podnosi, że przynależność taka może być weryfikowana na każdym etapie, w tym przez sąd, poprzez sprawdzenie list dostępnych powszechnie w Internecie, a więc brak dokumentu w aktach nie może stanowić uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Nie jest trafne ujęcie zarzutu, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułował generalny, ustawowy obowiązek każdorazowego dołączania do akt dowodu członkostwa w samorządzie autora projektu decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby autor projektu decyzji i analizy posiadał wymagane kwalifikacje, a Sąd nie może domniemywać ich posiadania jedynie z faktu zatrudnienia w urzędzie na stanowisku inspektora. Sąd podkreślił, że analiza urbanistyczna ma charakter dowodu zbliżonego do opinii biegłego, a wymóg z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. ma gwarancyjny charakter dla poziomu merytorycznego rozstrzygnięcia na obszarach pozbawionych planu miejscowego. Jednocześnie Sąd wyraźnie zaznaczył, że nie przesądza, iż projekt i analiza zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną, lecz wskazuje na uchybienie formalne wymagające wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika wprost, w każdym przypadku, obowiązek dołączania do akt sprawy odrębnego dokumentu, który formalnie potwierdza spełnienie przez autora projektu decyzji wymagań kwalifikacyjnych. Przepis ten formułuje wymóg co do podmiotu, któremu powierza się sporządzenie projektu decyzji. Nie przesądza natomiast szczegółowej formy dowodzenia tej okoliczności w aktach postępowania. Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony z obowiązku zapewnienia, aby z akt wynikało, że projekt decyzji i analiza zostały sporządzone przez osobę spełniającą wymogi ustawowe. W przypadkach niebudzących większych wątpliwości należy przyjąć, że znaleźć to może wystarczające potwierdzenie choćby poprzez umieszczenie podpisu przy stosownej pieczęci autora projektu decyzji bądź adnotacji przy podpisie stanowiących o uprawnieniach autora projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast z akt nie wynika w żaden sposób, że autor legitymuje się kwalifikacjami, których wymaga art. 60 ust. 4 u.p.z.p., Sąd pierwszej instancji, kontrolujący legalność decyzji, ma podstawy, aby zwrócić na to uwagę i dążyć do wyjaśnienia tej kwestii przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, bądź zlecić udokumentowanie tego organowi na dalszym etapie sprawy (jeżeli decyzja podlega uchyleniu). W niniejszej sprawie na projekcie decyzji oraz na załączniku graficznym do tego projektu widnieje informacja, że "projekt decyzji sporządziła mgr M.C.". Wskazano też, że zajmuje ona stanowisko inspektora i prowadzi sprawę (zob. k. 65 i 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W aktach nie ma jednak dalszej informacji o kwalifikacjach tej osoby. Nie może też odnieść skutku argument skarżącego kasacyjnie Kolegium, że sąd administracyjny powinien samodzielnie "zweryfikować" uprawnienia autora projektu decyzji przez sprawdzenie jej członkostwa na stronach internetowych samorządów zawodowych. Kontrola legalności decyzji administracyjnej dokonywana przez sąd administracyjny opiera się co do zasady na aktach sprawy administracyjnej. Sięganie do źródeł zewnętrznych, które nie stanowią części akt, nie jest standardowym instrumentem zastępującym obowiązki dowodowe organu. W szczególności nie daje to pewności co do stanu na dzień wydania decyzji, który jest relewantny dla oceny legalności. W tym kontekście zarzuty oparte na art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie wykazują, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni tego przepisu w stopniu mogącym skutkować uchyleniem wyroku. Niezależnie od tego, nawet przy przyjęciu, że kwestia uprawnień autora projektu decyzji mogła zostać wyjaśniona w prosty sposób w toku sądowego postępowania dowodowego, nie prowadzi to do podważenia rezultatu zaskarżonego wyroku, skoro decyzje organów i tak podlegały uchyleniu z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W tej perspektywie zarzut piąty lit. a, w części dotyczącej art. 60 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności orzeczenia Sądu pierwszej instancji co do wyniku sprawy. Na tym tle nie jest także usprawiedliwiony zarzut ósmy, odnoszący się do art. 106 § 3 i art. 153 P.p.s.a., w którym skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuca zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu poświadczającego uprawnienia osoby sporządzającej analizę i projekt decyzji. Art. 106 § 3 P.p.s.a. przyznaje sądowi uprawnienie, a nie obowiązek, przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przepis ten nie kreuje powinności sądu, aby w każdym przypadku usuwał braki dowodowe postępowania administracyjnego. Tym bardziej nie można wywodzić naruszenia art. 153 P.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji formułował wskazania co do dalszego postępowania, odnosząc je do konieczności udokumentowania faktu posiadania uprawnień przez autora projektu i analizy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W realiach tej sprawy przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w tym zakresie, nawet jeżeli było możliwe, nie usuwałoby podstawy uchylenia decyzji wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z tego względu zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zostać uznany za trafny. Kolejną grupę wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przedstawiają zarzuty szósty i siódmy, a także zarzut piąty w zakresie, w jakim skarżące kasacyjnie Kolegium wiąże je z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzuty te dotyczą oceny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., oraz że bezzasadnie stwierdził naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. Skarżące kasacyjnie Kolegium twierdzi, że materiał dowodowy był pełny, a uzasadnienie decyzji wystarczające, ponieważ organ odwoławczy ma obowiązek przede wszystkim odnieść się do zarzutów odwołania, natomiast nie ma potrzeby szczegółowego omawiania zagadnień sprawy, które nie były kwestionowane, o ile organ uznaje je za rozpatrzone prawidłowo. Stanowisko to nie jest trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że analiza urbanistyczna stanowi główny dowód w sprawie, a organ ma obowiązek jej oceny, tak jak każdego dowodu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w decyzji Kolegium odniesiono się jedynie do części parametrów kwestionowanych przez skarżącą, dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji oraz geometrii dachu. Jednocześnie Kolegium, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ogóle nie dokonało oceny prawidłowości ustalenia pozostałych parametrów, odnoszących się do linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w tym zakresie Kolegium poprzestało na ogólnym stwierdzeniu, że wyniki analizy pozwoliły na przyjęcie parametrów z decyzji pierwszej instancji, bez przeprowadzenia własnej oceny i bez wykazania, w jaki sposób wnioski z analizy zostały przełożone na konkretne rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Kolegium, zasada dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. nie sprowadza się do formalnego wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć. Wymaga ona merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że rola Kolegium nie polega jedynie na kontroli zasadności zarzutów odwołania, lecz na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. W tej perspektywie nie wystarcza powołanie się na uzasadnienie organu pierwszej instancji lub na sam fakt sporządzenia analizy urbanistycznej. Konieczne jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że organ odwoławczy rzeczywiście ocenił materiał dowodowy i parametry rozstrzygnięcia w takim zakresie, który pozwala na weryfikację legalności decyzji. Właśnie temu służy zasada przekonywania z art. 11 K.p.a. Jeżeli uzasadnienie nie zawiera dostatecznych motywów, które umożliwiają kontrolę sądową, to uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dotyczy to w szczególności parametrów zabudowy, które stanowią istotę decyzji. W tym kontekście argumentacja skarżącego kasacyjnie Kolegium, że "wystarczy odnieść się do zarzutów", ma charakter ogólny i teoretyczny. Nie wykazuje, dlaczego w realiach tej sprawy brak własnej oceny Kolegium w zakresie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej nie mógł mieć wpływu na wynik. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie przedstawiło w skardze kasacyjnej wywodu, który wskazywałby, że pominięte elementy zostały ustalone w sposób oczywiście prawidłowy, co pozwalałoby bronić zabiegu organu polegającego na zaniechaniu objęcia tej problematyki szerszymi wyjaśnieniami w uzasadnieniu własnej decyzji. W tej sytuacji ocena Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia art. 11 i art. 15 K.p.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie została skutecznie podważona. Wypada dodać, że skarżąca G.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną akcentowała właśnie ten aspekt. Skarżąca podniosła, że Kolegium w istocie nie przeprowadziło ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a obowiązki wynikające z zasady dwuinstancyjności oraz zasady przekonywania wymagają własnych ocen organu odwoławczego. Z tego względu nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisami K.p.a., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, na czym polegało uchybienie procesowe, oraz dlaczego w okolicznościach sprawy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik, w szczególności przez brak przeprowadzenia pełnej, instancyjnej oceny podstawowego dowodu w sprawie oraz brak wykazania motywów rozstrzygnięcia w istotnych elementach. Na marginesie tej grupy zarzutów należy zauważyć, że nawet gdyby hipotetycznie uznać, że uchybienia w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie miałyby samodzielnie prowadzić do uchylenia decyzji, nie mogłoby to skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy aktualna pozostaje inna podstawa uchylenia decyzji, wynikająca z naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut dziewiąty, oparty na art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Skarżące kasacyjnie Kolegium twierdzi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne i lakoniczne, nie zawiera konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a Sąd nie wykazał, że uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy. Te twierdzenia pozostają w sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawy prawne uchylenia decyzji, opisał stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz wyraźnie określił, jakie czynności mają zostać podjęte przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy między innymi do wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o dokumentację potwierdzającą spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wskazał także na konieczność udokumentowania posiadania uprawnień, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przez autora analizy i projektu decyzji, oraz na potrzebę należytego uzasadnienia przyjętych parametrów nowej zabudowy. Trudno przyjąć, aby tak sformułowane wskazania miały charakter niekonkretny. Nie można też mówić o lakoniczności wywodów, skoro Sąd pierwszej instancji przedstawił argumentację umożliwiającą kontrolę instancyjną, w tym odniósł się do tego, dlaczego naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut pierwszy, odnoszący się do art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., skarżące kasacyjnie Kolegium powiązało z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji dokonał dowolnej oceny materiału oraz wykroczył poza granice kontroli legalności. W istocie jest to zarzut o charakterze pochodnym, oparty na negacji trafności ustaleń Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Skoro, jak wyjaśniono powyżej, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest prawidłowe, nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd przekroczył granice kontroli działalności administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie zastępował organu w prowadzeniu postępowania, lecz ocenił, czy decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Taka kontrola mieści się w granicach wynikających z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. W konsekwencji zarzut pierwszy również nie jest usprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), a na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38) oraz opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (k. 148 akt sądowych). Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.