II OSK 1695/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 343/22 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.Go/420-KP/703/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w A. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 343/22 oddalił skargę M.H. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 maja 2022 r. nr SKO.Go/420-KP/703/22 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 24 lutego 2022 r. nr 162.2021 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 6,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] w obrębie C. Sąd I instancji uznał, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej upzp), co wyłącza konieczność stosowania wobec niej wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Wyjaśnił, że istotą sporu była wykładnia art. 61 ust. 3 upzp po nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). W ocenie Sądu brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ustawodawca w sposób klarowny wyłączył stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp do instalacji odnawialnego źródła energii, nie różnicując tych instalacji w zależności od ich mocy. Przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp odnoszą się do procesu planistycznego i treści aktów planowania przestrzennego (studium i planu miejscowego) i nie mogą stanowić podstawy do modyfikacji jednoznacznej normy zawartej w art. 61 ust. 3 upzp, która reguluje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Sąd odwołał się przy tym do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, gdzie wprost wskazano, że celem zmiany było zniesienie barier w rozwoju odnawialnych źródeł energii, w tym wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji uznano, że organy prawidłowo odstąpiły od badania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, a tym samym zarzuty skargi okazały się bezzasadne. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 3 in fine w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 61 ust. 3 in fine tej ustawy wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt. 1-2 również w stosunku do urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a tej ustawy, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez dostatecznej analizy warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, 2) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną analizę obszaru analizowanego w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, polegające na nieuznaniu, że funkcje, cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu obszaru analizowanego nie pozwalają przyjąć, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. sp. z o.o. z siedzibą w A. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji (art. 193 zd. drugie Ppsa). 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 upzp w kontekście możliwości lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, bez konieczności spełniania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, tj. zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Skarżący kasacyjnie wiąże tę kwestię z regulacjami art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, które jego zdaniem wprowadzają wymóg, aby tego rodzaju inwestycje były lokalizowane wyłącznie na podstawie ustaleń studium, a w konsekwencji planu miejscowego. 4.4. Zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Należy podkreślić, że wyłączenie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp odnosi się do wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych niezależnie od ich zainstalowanej elektrycznej mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela utrwalone stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22; 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, z 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 711/24, zgodnie z którym urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Treść tego przepisu jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.). Z tego przepisu, wbrew stanowisku skarżącego, nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. 4.5. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zagospodarowanie nieruchomości może być dokonywane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bądź też decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjątkowa sytuacja, gdy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w niniejszej sprawie nie występuje. Wymogi związane z uchwaleniem studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być stosowane w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mogłoby to mieć miejsce tylko wówczas, gdyby przepis prawa wprost tak stanowił. W szczególności, przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, na które powołuje się skarżący, odnoszą się do procesu planistycznego i treści aktów planistycznych (studium i planu miejscowego), nie stanowią natomiast samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. 4.6. W konsekwencji powyższego, za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. Skoro w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, to przepisy wykonawcze, które służą realizacji tej normy, w tym poprzez określenie zasad przeprowadzania analizy urbanistycznej, również nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Badanie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy jest bowiem elementem weryfikacji zasady dobrego sąsiedztwa, która w tym przypadku została ustawowo wyłączona. 4.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Oddaleniu podlegał także wniosek Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ art. 204 Ppsa daje podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów organowi i skarżącemu. Brak było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania.