II OSK 217/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1283/24 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 marca 2024r. Nr KOA/1322/Ar/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2024r. Sygn. akt VII SA/Wa 1283/24 oddalił skargę wniesioną przez S. B. (zwanego dalej: "skarżącym kasacyjnie" lub "inwestorem") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z 19 marca 2024 r., znak: KOA/1322/Ar/24, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") nr 8/2024 z 11 stycznia 2024 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] [...] w gminie [...]. W uzasadnieniu Sąd uznał, że prawidłowo orzekające w sprawie organy wywiodły, iż z przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z poźn.zm., dalej: "rozporządzenie") analizy wynika, że nie istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie są spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), a mianowicie w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, Jednocześnie wywiedziono, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla skarżącego w 2018r.. Decyzja ta dotyczyła innej działki – o nr ewid. [...] (z podziału której wyodrębniono obecną działkę inwestycyjną), jak również innej inwestycji - polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024r. poz. 935 tj., zwanej dalej : "p.p.s.a"). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a, polegające na nieuwzględnienia skargi w całości z uwagi na: a) błędną ocenę okoliczności sprawy, a w szczególności przyjęcie, iż dla decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki [...] "bez znaczenia pozostają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla skarżącego w 2018 r." i w rezultacie pominięcie istotnych dla sprawy skutków prawnych ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki [...], z której została wyodrębniona działka inwestycyjna; b) niedostateczne uzasadnienie i sporządzenie niespójnego, nielogicznego oraz wewnętrznie sprzecznego pisemnego uzasadnienia wyroku opartego o niemiarodajne argumenty: - dotyczące podziału działki ewidencyjnej nr [...] i nieuwzględnienie, iż warunki zabudowy wydawane są dla terenu, a nie dla ewidencyjnych działek, - przyjęcie jakoby sam skarżący kasacyjnie dokonał podziału działki nr [...], a nie Burmistrz [...] w decyzji z 27 sierpnia 2021r., nr 42/2021, - wskazujące na zmianę ilości budynków objętych decyzją o warunkach zabudowy z [...] na [...], przy jednoczesnym pominięciu, iż skarżący kasacyjnie złożył [...] wniosków o wydanie warunków zabudowy dla terenu dla [...] z [...] działek. - przyjęcie braku kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej na skutek zawężenia analizowanego obszaru z uwagi na wykonanie go w oparciu front działki nr [...] - powoływanie się na wewnętrzną motywację skarżącego kasacyjnie przy jednoczesnym przyznaniu, iż nie jest ona znana, 2. naruszenie cyt. " art. 60 §1 i 61 § 1" u.p.z.p, poprzez błędne przyjęcie, iż: - warunki zabudowy wydane dla danego terenu tracą ważność w wyniku podziału działki dla której je ustalono; - uznanie, iż każda z wydzielonych działek musi samoistnie spełniać warunki określone w "art. 60 i 61" u.p.z.p, nawet jeśli nowo wnioskowane warunki zabudowy nie odbiegają merytorycznie od pierwotnych warunków zabudowy a skarżący kasacyjnie złożył wnioski o warunki zabudowy dla wszystkich wydzielonych działek, których był właścicielem, manifestując tym samym chęć realizacji zabudowy de facto na warunkach określonych przez pierwotne warunki zabudowy. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na dwóch zarzutach wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego tj.: art. 151 p.p.s.a oraz art. 60 ust.1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazać zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia w sprawie art. 151 p.p.s.a., z uwagi na to, że został on błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej i co skutkowało oddaleniem skargi. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji (oddalenie skargi). Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia w sprawie art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p.. W skardze kasacyjnej inwestor upatruje naruszenia tych przepisów, poprzez niewłaściwe uznanie, że w sprawie błędnie przyjęto, iż na skutek podziału działki nr [...], z której następnie wyodrębniona została działka inwestycyjna, utraciła moc wydana dla tej działki przez Burmistrza [...] decyzja z 2 października 2018 r. Nr 157/2018 ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wyjaśnić zatem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy w/w decyzji z 2018r. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy nie odnosiły się i nie oceniły kwestii możliwości realizacji określonej w niej inwestycji po dokonaniu podziału działki objętej tą decyzją. Godzi się zatem nadmienić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sformułowanie to jednoznacznie wskazuje na rozstrzyganie w granicach danej sprawy, formułując jednocześnie wyjątek w tym względzie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko tego sądu zaprezentowane w wyroku z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23, gdzie uznano, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące okoliczności i skutków podziału działki nr [...], czy też ważności decyzji z 2018r., i możliwości realizacji określonej w niej inwestycji po dokonanym podziale, wykraczało poza granice przedmiotowej sprawy. Stąd też zawarte w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należało za chybione. Zasadnie zatem w ramach kontroli Sąd I instancji wywiódł, odnosząc się w tym zakresie do decyzji z 2018r., że w przypadku kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nie zachodziła tożsamość spraw objętych tymi decyzjami w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej k.p.a.), z uwagi zarówno na to, że decyzja z 2018r. dotyczyła innej powierzchniowo i ewidencyjnie działki jak i innej inwestycji ([...] budynków mieszkalnych). Nieuzasadnione są zatem zarzuty odnoszące się do kwestii tożsamości terenów których decyzje te dotyczą, oraz tego czy istniała konieczność ustalania warunków zabudowy odrębnie dla każdej z działek powstałych z podziału działki nr [...]. Wyjaśnić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku, co też uczynił w rozpoznawanej sprawie, w której wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Należy także zauważyć, że w § 3 rozporządzenia, określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, jako front działki przyjęto część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści przywołanych przepisów, inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) - dalej jako "u.g.n.", oraz przepisach Kodeksu cywilnego. W myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione. Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.). Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje bowiem sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne). Zestawienie powyższych regulacji prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na którym inwestor zaplanował realizację określonej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie była to działka Nr [...]. Reasumując w rozpoznawanej sprawie prawidłowo dokonano oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na w/w działce, jak również zasadnie odmówiono ich ustalenia z uwagi na brak łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (brak kontynuacji funkcji mieszkaniowej). Ustalenia powyższe nie zostały w żaden sposób zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, który podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego nie wykazał, uzasadnił na czym w rozpoznawanej sprawie miało polegać naruszenie art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.