II OSK 3355/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt II SA/Go 322/20 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Gminy Nowa Sól z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/12/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości Józefów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., II SA/Go 322/20, oddalił skargę E. S. na uchwałę Rady Gminy Nowa Sól z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości Józefów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 28 grudnia 2018 r. Rada Gminy Nowa Sól, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2018.994 ze zm.; dalej u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2018.1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr III/12/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości Józefów. Skargę na tę uchwałę złożył E. S. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, zasad równości i proporcjonalności. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego nie znajduje się bowiem żadna nieruchomość o przeznaczeniu mieszkalnym - wszystkie te tereny znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Sąd zauważył, że co prawda regulacja zaskarżonej uchwały nie pozwala skarżącemu na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, to jednak nie wyłącza w ogóle zabudowy. Sąd podkreślił, że przeznaczenie terenu, na obszarze którego znajduje się działka skarżącego jako terenu zabudowy rekreacji indywidualnej, obowiązywało także w planie poprzednim, który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r., a w którym obszar ten oznaczony był symbolem ML - zabudowa letniskowa. Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowa Sól, obszar ten przeznaczony był pod funkcję letniskową. Tym samym obecny plan nie pogorszył sytuacji skarżącego, albowiem w istocie nie stanowi w tym zakresie zmiany w stosunku do planu poprzedniego. Jego treść uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu oraz istniejących zabudowań. Sąd wskazał, że zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Wbrew sugestiom skarżącego nie można z prawa własności wywodzić prawa do dowolnej zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację określonej zabudowy, to tylko taka zabudowa jest dopuszczalna. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się, zdaniem Sądu, w granicach dopuszczanych prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności aktu prawa miejscowego i uznanie, że ważenie interesu publicznego i prywatnego przez organ z pominięciem zasady równości wobec prawa oraz zróżnicowanie oceny interesu prywatnego w odniesieniu do interesu publicznego w sposób dowolny, nie stanowi przekroczenia przyznanego organowi władztwa pianistycznego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym art. 28 § 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania i skarga podlega oddaleniu, podczas kiedy organ w żaden sposób nie uzasadnił przyczyny różnicowania interesu prywatnego w odniesieniu do skarżącego oraz interesu prywatnego w odniesieniu do właścicieli działek sąsiednich, objętych tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które zostały ustalone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w relacji do interesu publicznego, jakim jest utrzymanie walorów rekreacyjno-wypoczynkowych wsi Józefów, co świadczy o dowolności i istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, skutkującym nieważnością uchwały rady gminy w części dotyczącej skarżącego; 2. art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego (dalej k.c.) w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności aktu prawa miejscowego, to jest ich niezastosowanie, pomimo że uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności zostały ograniczone przez organ z przekroczeniem władztwa pianistycznego przy sporządzaniu planu i naruszeniem zasad jego sporządzania, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności bez podstawy prawnej; 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności aktu prawa miejscowego, to jest niezastosowanie, pomimo, iż przy ważeniu interesu prawnego w odniesieniu do skarżącego, organ naruszył zasadę równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, bowiem interes prywatny w przypadku skarżącego w ustaleniu przeznaczenia terenu dla działki będącej jego własnością ustąpił interesowi publicznemu, jakim jest utrzymanie walorów rekreacyjno-wypoczynkowych wsi Józefów, podczas kiedy interes prywatny właścicieli działek sąsiednich stał się nadrzędny w stosunku do interesu publicznego, bowiem tereny, na których znajdują się te działki, zostały przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 113 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo zważył interes prywatny z interesem publicznym, z zachowaniem zasad równości i proporcjonalności, co rodzi wątpliwości, czy Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy; 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i oddalenia skargi, a dotyczących: a. naruszenia przez organ przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niedopełnienie obowiązku zważenia interesu publicznego z interesem prywatnym w odniesieniu do skarżącego przy ustalaniu przeznaczenia terenu, z zachowaniem zasady równości i proporcjonalności oraz jednolitych kryteriów dla wszystkich właścicieli działek objętych planem, zaś z zaskarżonego aktu wynika, że organ zważył odmiennie interes prywatny skarżącego z interesem publicznym, niż interes właścicieli działek sąsiednich z interesem publicznym, to jest ocenił, że interes prywatny skarżącego ustępuje interesowi publicznemu, jakim jest utrzymanie walorów rekreacyjno-wypoczynkowych wsi Józefów, podczas kiedy interes prywatny właścicieli działek sąsiednich przeważa nad w/w interesem publicznym, bowiem działki te są terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące, na podstawie przepisu art. 28 § 1 u.p.z.p., nieważnością planu, a zatem nierozpoznanie tego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy, b. naruszenia przez organ przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. bowiem organ zaskarżonym aktem ograniczył uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności nieruchomości z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem bez podstawy ustawowej; nierozpoznanie tego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy; c. naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przy uchwalaniu zaskarżonego aktu, to jest zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne przy ustalaniu przeznaczenia terenu, podczas kiedy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ zastosował dowolne i niejasne kryteria w ważeniu interesu publicznego z interesem prywatnym w odniesieniu do terenów objętych zaskarżonym aktem, to jest teren, na którym położona jest działka skarżącego ustalony został jako teren rekreacji indywidualnej, zaś część działek sąsiednich stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy przez uznanie zaskarżonej uchwały za zgodną z prawem, pomimo że przy jej uchwalaniu doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, bowiem interes prywatny skarżącego w ustaleniu przeznaczenia terenu dla działki będącej jego własnością ustąpił interesowi publicznemu. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów oraz wynikających z nich zasad i nie uznał, że interes publiczny jest ważniejszy od interesu skarżącego kasacyjnie, a jedynie wskazał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ stanowiący gminy musi ważyć oba te interesy, co czyniąc nie naruszył prawa. Stanowisko WSA uznać należy za prawidłowe i należycie umotywowane. W szczególności zauważyć wypada, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie zmieniła wcześniejszego przeznaczenia terenu, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżącego kasacyjnie, a przyjęte obecnie przeznaczenie jest zgodne ze studium. Zauważyć ponadto trzeba, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem działki nr [...], objętej symbolem 10ML, a wszystkie działki sąsiednie mają podobne przeznaczenie, gdyż są objęte symbolem ML (9ML i 10ML). Nie jest więc trafny argument, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie została potraktowana w zaskarżonym planie miejscowym inaczej niż działki sąsiednie. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.; art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.; jak również art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. oraz z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. i z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaskarżony wyrok nie narusza też art. 113 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15 - LEX nr 2230147). Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Uwzględniając zaś normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę zaskarżonej uchwały i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest więc także bezzasadny. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.