II SA/Go 322/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi E.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości [...] oddala skargę.

W dniu 28 grudnia 2018 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr III/12/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości [...]. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez E.S. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez określenie w § 7 zaskarżonej uchwały dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], obejmująca nieruchomość, stanowiącą własność skarżącego, położoną przy [...], jako terenu zabudowy rekreacji indywidualnej (oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego jako 10 ML), z naruszeniem obowiązku ważenia interesu publicznego z interesem prywatnym skarżącego przy ustalaniu przeznaczenia terenu skutkujące naruszeniem uprawnień skarżącego wynikających z Konstytucji RP; art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p., przez przekroczenie przyznanego organowi władztwa planistycznego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na dowolności i arbitralności ustalenia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego i nieuwzględnieniu wskazywanego przez skarżącego sposobu korzystania z nieruchomości położonej przy [...], będącej jego własnością; art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez ograniczenie uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności nieruchomości na skutek ustalenia przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącego jako teren rekreacji indywidualnej, co uniemożliwia skarżącemu zmianę przeznaczenia budynku rekreacyjnego, znajdującego się na nieruchomości, na budynek mieszkalny, a tym samym ogranicza uprawnienie do korzystania z nieruchomości stanowiące istotę prawa własności, gwarantowane przepisami k.c. i Konstytucji RP; art. 52 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 23 k.c. i art. 25 k.c., przez naruszenie prawa wyboru miejsca zamieszkania na skutek ustalenia przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącego jako teren rekreacji indywidualnej, co uniemożliwia skarżącemu zamieszkanie w budynku znajdującym się na nieruchomości z zamiarem stałego pobytu, w rozumieniu przepisu art. 25 k.c.; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, przez zastosowanie przy ustalaniu przeznaczenia terenu nierównych i niejasnych kryteriów w ważeniu interesu publicznego z interesem prywatnym, w odniesieniu do terenów objętych uchwałą i ustalenie przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącego jako teren rekreacji indywidualnej, zaś innych terenów z pojedynczymi działkami jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 w odniesieniu do działki skarżącego nr ew. [...] stanowiącej nieruchomość położoną w [...], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie nadużyto władztwa planistycznego. Ustalone w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczenie poszczególnych terenów jest zgodne z aktualnym na dzień uchwalenia planu miejscowego i rzeczywistym wykorzystywaniem tych terenów, zaś wyodrębnienie terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego od terenów rekreacji indywidualnej nastąpiło po wyważeniu interesu publicznego i interesów prywatnych, a więc nie w sposób arbitralny. Organ podkreślił, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje tereny w przeważającej części o przeznaczeniu wypoczynkowym, letniskowym. Uchwalenie przedmiotowego planu poprzedzone zostało analizą aktualnego wykorzystywania i przeznaczenia terenu, w wynik której ustalono, które działki wykorzystywane są na cele wypoczynkowe, a które na cele mieszkalne. W związku z powyższym gmina postanowiła utrwalić obowiązujący stan zagospodarowania i przeznaczenia terenów objętych planem, tak aby nie zmieniać obowiązującego przeznaczenia gruntów, a ponadto aby właściciele nieruchomości objętych planem nie musieli wnosić opłat planistycznych w związku z ewentualnym wzrostem wartości ich nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego w chwili sporządzania planu wykorzystywana była na cele wypoczynkowe - rekreacji indywidualnej i taki też cel został przewidziany w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w trakcie "postępowania planistycznego", po publicznym wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego żaden z właścicieli nieruchomości położonych w [...], w tym również skarżący, nie wnieśli uwag do projektu planu. Rada Gminy mogła więc domniemywać, że projekt akceptowany jest przez właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji że właściwie został wyważony interes publiczny i prywatny. Jednocześnie organ zauważył, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego nie znajduje się żadna nieruchomość o przeznaczeniu mieszkalnym - wszystkie te tereny znajdują się bowiem na obszarze przeznaczonym pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Na terenie objętym przedmiotowym planem znajdują się jedynie cztery nieruchomości przeznaczone na cele mieszkalne (położone blisko siebie), ponieważ przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec tych działek zostały wydane decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tych działek. Działka skarżącego takiego warunku nie spełniała. Wbrew twierdzeniom skargi, w ustaleniach projektu planu zważono wymogi interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Planem objęty jest obszar o powierzchni 5,7 ha, ograniczony od północy - ulicą [...] oraz sąsiaduje z [...], od wschodu - terenem lasu, od południa - ulicami [...] oraz lasem, od zachodu - terenami lasu i użytku ekologicznego. Grunty wchodzące w zakres opracowania stanowią, w przeważającej części, własność prywatną. Analizowany obszar objęty był ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonego Uchwałą Nr VI/28/91 z dnia 25 kwietnia 1991 r., który stracił ważność z dniem [...] stycznia 2003 r. W planie tym, obszar objęty planem, oznaczony był symbolem ML - zabudowa letniskowa. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obszar planu przeznaczony jest również pod funkcję letniskową. W ostatnim czasie wielu właścicieli tych nieruchomości występuje do wójta z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynków letniskowych na budynki mieszkalne. Taki stan rzeczy, z upływem czasu, doprowadzić może do utraty walorów rekreacyjno - wypoczynkowych miejscowości [...]. Zjawisko to jest niekorzystne również dla zachowania walorów przyrodniczych oraz dla przyszłego rozwoju turystyki rekreacyjnej. W planie uwzględniono ograniczenia i założenia wynikające z ustanowienia obszarów i elementów chronionych w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 142), tj.: 1) obszar chronionego krajobrazu "[...]; 2) Natura 2000 obszar specjalnej ochrony ptaków Pojezierze [...] 3) sąsiedztwo użytku ekologicznego "[...]". Działania, polegające na zmianie sposobu użytkowania budynków letniskowych na budynki mieszkalne, prowadzą również do zachwiania płynności finansów publicznych i niewspółmiernie uszczuplają wpływy z podatków, które służą realizacji zadań własnych gminy. (...) Analiza ekonomiczna zawarta została w sporządzonej prognozie skutków finansowych. Analiza środowiskowa zawarta została w sporządzonej prognozie skutków wpływu planu na środowisko. Analizy społeczne wskazują potrzebę utrzymania oferty terenów letniskowych. Organ wyjaśnił, że podstawowym kryterium przy ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów było utrzymanie walorów rekreacyjno-wypoczynkowych wsi [...] - a więc zapewnienie ładu przestrzennego - co ma zapewnić zachowanie walorów przyrodniczych oraz rozwój turystyki rekreacyjnej. Drugorzędnym kryterium była dbałość o finanse publiczne. Sporządzając plan, organ planistyczny ma bowiem wyważyć interes publiczny z interesami prywatnymi, a nie jedynie uwzględniać interesy prywatne czego w istocie domaga się skarżący. Zdaniem organu ograniczenia wynikające z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] mają charakter proporcjonalny i jako takie nie naruszają interesu prawnego skarżącego. W związku z powyższym, twierdzenia skarżącego, że utracił prawo do decydowania o przeznaczeniu swojego gruntu są całkowicie bezzasadne, bowiem prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a ograniczenia te mogą wynikać z przepisów rangi ustawowej - w niniejszej sprawie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro więc obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość ingerencji w przeznaczenie gruntów prywatnych, to ingerencja ta ma oparcie w przepisach prawa i nie narusza interesu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. 2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2018 r., Nr III/12/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości [...], a skarga wniesiona została w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020.713), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z powyższego przepisu, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej oraz akt ten musi naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy warunki te zostały spełnione. Nie budzi bowiem wątpliwości, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a interes skarżącego jako właściciela działki nr [...], położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, został zaskarżonymi ustaleniami planu naruszony. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera zapisy narzucające sposób zagospodarowania należącej do skarżącego nieruchomości, to tym samym zaskarżona uchwała narusza prawem chroniony interes skarżącego. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały we wnioskowanym przez niego zakresie. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego nie prowadzi do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy naruszenie to mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. To władztwo realizowane jest przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197-198, a także np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). W powyższym kontekście należało ocenić ustalenie w skarżonej uchwale (§ 7), że teren obejmujący działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego, stanowi tereny zabudowy rekreacji indywidualnej (oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego jako 10 ML), które to ustalenie zostało zakwestionowane w skardze, w której główny nacisk położono na zarzuty dotyczące nadmiernego ograniczenia konstytucyjnych uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności nieruchomości. W związku z powyższym należy wskazać, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych, albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności. Podkreślić należy, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg wartości, które organy planistyczne mają obowiązek chronić, a prawo własności jest tylko jednym z nich. Organy planistyczne mają również obowiązek uwzględniać np. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, celem wprowadzenia kwestionowanych w skardze zapisów było utrzymanie walorów rekreacyjno-wypoczynkowych wsi [...], zachowanie walorów przyrodniczych oraz rozwój turystyki rekreacyjnej, drugorzędnym celem była dbałość o finanse publiczne. W ocenie Sądu wskazywane cele świadczą o tym, że Rada nie przekroczyła dopuszczalnych granic władztwa planistycznego, a wprowadzenie kwestionowanych zapisów było uzasadnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło też do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego zasad równości i proporcjonalności. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego nie znajduje się bowiem żadna nieruchomość o przeznaczeniu mieszkalnym - wszystkie te tereny znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Zauważyć też należy, że co prawda regulacja zaskarżonej uchwały nie pozwala skarżącemu na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, to jednak nie wyłącza w ogóle zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przeznaczenie terenu, na obszarze którego znajduje się działka skarżącego jako terenu zabudowy rekreacji indywidualnej, obowiązywało także w planie poprzednim, który utracił ważność z dniem [...] stycznia 2003 r., a w którym obszar ten oznaczony był symbolem ML - zabudowa letniskowa. Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obszar ten przeznaczony był pod funkcję letniskową. Tym samym zapisy planu nie pogorszyły sytuacji skarżącego, albowiem w istocie nie stanowiły w tym zakresie zmiany w stosunku do planu poprzedniego. Zapisy te uwzględniały uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu oraz istniejących zabudowań. Jak już wskazano wyżej zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Wbrew sugestiom skarżącego nie można z prawa własności wywodzić prawa do dowolnej zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację określonej zabudowy, to tylko taka zabudowa jest dopuszczalna. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się zdaniem Sądu w granicach dopuszczanych prawem. W tym miejscu wskazać należy, że sądowa kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego. Wprawdzie skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu, ale Sąd zbadał tą okoliczność z urzędu. W ocenie Sądu procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p. Po przeprowadzeniu oceny przedłożonej w niniejszej sprawie dokumentacji prac planistycznych, Sąd nie dopatrzył się żadnych innych naruszeń, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.