II OSK 327/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w restrukturyzacji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 730/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w restrukturyzacji w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2022 r. nr 400.131/C-22/XV/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 730/22, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 14 lipca 2022 r. nr 400.131/C-22/XV/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z 21 czerwca 2022 r. nr DSK-VII.6725.1955.2018 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie 32.412,60 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, położonych w B., oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] (obręb [...]), spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 36 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 651, dalej: upzp). Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż zbycie przez skarżącą nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na skutek jego uchwalenia wartość nieruchomości wzrosła. Wartość ta została prawidłowo ustalona w oparciu o operat szacunkowy z 2 maja 2022 r., który Sąd ocenił jako wiarygodny i sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz przepisami wykonawczymi. Odnosząc się do kluczowego zarzutu skargi, dotyczącego pominięcia w postępowaniu administracyjnym nadzorcy sądowego ustanowionego dla Spółki w postępowaniu restrukturyzacyjnym, Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 277 ust. 1 i 3 ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2309, dalej: PrRest), nadzorca sądowy wstępuje z mocy prawa do postępowań dotyczących masy układowej i ma w nich prawa strony. Masa układowa, zdefiniowana w art. 240 PrRest, obejmuje mienie należące do dłużnika. Pojęcie mienia należy rozumieć zgodnie z art. 44 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, dalej: Kc), a więc jako aktywa (prawa majątkowe) dłużnika. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy opłaty planistycznej, która jest niepodatkową należnością budżetową, stanowiącą dla Spółki zobowiązanie, czyli pasywa (dług). W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie jest postępowaniem dotyczącym masy układowej. To z kolei oznacza, że art. 277 PrRest nie miał w tej sprawie zastosowania, a nadzorcy sądowemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym ani status uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowieniem z 17 listopada 2022 r. Sąd I instancji odmówił nadzorcy dopuszczenia do udziału w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 96/23 oddalił zażalenie nadzorcy sądowego skarżącej na to postanowienie. 2. Skarżąca wniosła od powyższego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: Ppsa) w zw. z art. 10 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: Kpa) oraz w związku z art. 277 ust. 1, 3 i 4 PrRest, poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie dotyczy masy układowej, a w konsekwencji odmowę dopuszczenia nadzorcy sądowego do udziału w postępowaniu i zaakceptowanie pominięcia go w postępowaniu administracyjnym, co pozbawiło go czynnego udziału w sprawie; b) prawa materialnego przez naruszenie materialnego przepisu art. 240 w zw. z art.258 PrRest poprzez uznanie, że deklaratoryjne wymierzenie opłaty planistycznej nie dotyczy masy układowej, gdyż nie jest aktywem a jedynie pasywem skarżącej i nie wchodzi w skład masy układowej, oraz że organy postępowania administracyjnego skutecznie wykazały istnienie związku przyczynowego wymaganego przez art. 36 ust. 4 i art. 37 ust 1 upzp, co skutkowało w wyroku naruszeniem dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a Ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie "postępowań dotyczących masy układowej" należy interpretować szeroko. Obejmuje ono wszystkie postępowania, których wynik może oddziaływać na skład lub stan masy. Zatem pominięcie nadzorcy sądowego stanowiło kwalifikowaną wadę postępowania. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności ocenić należy zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się do zakwestionowania wykładni pojęcia "postępowania dotyczącego masy układowej" (art. 277 PrRest), dokonanej przez Sąd I instancji, a w konsekwencji uznania, że nadzorcy sądowemu skarżącej Spółki nie przysługiwało prawo udziału w niniejszej sprawie. Zarzuty te, choć podniesione na obu płaszczyznach – procesowej i materialnej – w istocie dotyczą tej samej kwestii prawnej i stanowią oś sporu w niniejszej sprawie. 3.4. Stanowisko skarżącej jest bezzasadne, a argumentację Sądu I instancji należy w pełni zaaprobować. Zgodnie z art. 277 ust. 1 PrRest nadzorca sądowy wstępuje z mocy prawa do postępowań sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych oraz przed sądami polubownymi, dotyczących masy układowej. Kluczowe dla zastosowania tej normy jest zatem precyzyjne ustalenie znaczenia terminu "masa układowa". Ustawodawca w art. 240 PrRest definiuje ją jako "mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika", które z dniem otwarcia przyspieszonego postępowania układowego podlega nadzorowi. Wykładnia systemowa nakazuje odczytywać pojęcie "mienie" w zgodzie z jego definicją legalną zawartą w art. 44 Kc, zgodnie z tą normą mienie obejmuje własność i inne prawa majątkowe (aktywa), podczas gdy opłata planistyczna stanowi zobowiązanie pieniężne (pasywa), a zatem nie wchodzi w skład masy układowe. Postępowanie, którego celem jest ustalenie długu, nie jest postępowaniem dotyczącym mienia dłużnika, lecz jego zobowiązań. W konsekwencji nie jest ono postępowaniem dotyczącym masy układowej w rozumieniu art. 240 i art. 277 PrRest. Zaproponowana w skardze kasacyjnej szeroka, funkcjonalna wykładnia, w myśl której każde postępowanie, którego wynik oddziałuje na sytuację finansową dłużnika, staje się postępowaniem dotyczącym masy układowej, jest nie do przyjęcia, gdyż pomija jednoznaczne brzmienie przepisów. Nie każde postępowanie w sprawie zapłaty, którego stroną jest dłużnik, jest postępowaniem dotyczącym masy układowej, nawet jeśli potencjalnie wpływa ono na stan środków finansowych (por. postanowienie NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 96/23, wydane w niniejszej sprawie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia nadzorcy do udziału; por. także wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 4048/21). Organy administracji (Prezydent Miasta B. i SKO) prawidłowo nie powiadomiły nadzorcy sądowego o toczącym się postępowaniu, ponieważ nie był on stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Skarżąca, jako strona postępowania, mogła w pełni korzystać z przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym prawa do zaskarżenia decyzji, co wyklucza naruszenie art. 10 Kpa (zasady czynnego udziału strony). W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 240, 258 i 277 PrRest oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b Ppsa, a także art. 10 i 28 Kpa, są chybione 3.5. Niezasadne są również pozostałe, ogólnie sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza te sprowadzające się do próby podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji co do wzrostu wartości nieruchomości. Sąd I instancji w sposób logiczny i wyczerpujący uzasadnił, dlaczego uznał operat szacunkowy za wiarygodny dowód w sprawie oraz w jaki sposób uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez istotne zwiększenie możliwości inwestycyjnych (wzrost dopuszczalnej wysokości zabudowy z 12 m do 26 m) – przełożyło się na wzrost wartości rynkowej przedmiotowych działek. 3.6. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.7. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.