II OSK 255/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 629/22 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr SKO.ZP/415/165/2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 629/22 oddalił skargę K.B. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 4 kwietnia 2022 r. nr SKO.ZP/415/165/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z 2 marca 2022 r. nr WZ.6725.12.2020, którą ustalono skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 23 285,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] w obrębie Z., na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z [...] czerwca 2018 r. i zbycia tej nieruchomości. Sąd I instancji uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podzielił ustalenia organów administracji. Wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia były art. 36 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej upzp). Sąd uznał za prawidłowe ustalenie, że zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie – z terenów zabudowy zagrodowej (oznaczonych symbolem 2 RM) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 3 MN) – spowodowała wzrost jej wartości. Sąd Wojewódzki podkreślił, że pojęcia "zabudowa zagrodowa" i "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" nie są tożsame. Zabudowa zagrodowa, jako funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ogranicza krąg potencjalnych nabywców, co wpływa na wartość rynkową. Zmiana przeznaczenia zniosła te ograniczenia, podnosząc atrakcyjność i wartość nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.S. z 21 grudnia 2020 r., Sąd I instancji stwierdził, że mógł on być wykorzystany w sprawie, gdyż jego aktualność została potwierdzona klauzulą z 24 lutego 2022 r., zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej ugn). Sąd uznał operat za sporządzony prawidłowo, jasny, logiczny i spójny. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa), poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poczynienie nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 ugn, w zakresie określenia wartości rynkowej nieruchomości, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, co miało przejawiać się w błędnym określeniu wartości nieruchomości, wynikającym z wadliwego operatu, oraz utożsamianiem zabudowy mieszkaniowej z zagrodową, a także nieuwzględnieniem faktu, że okolica już przed zmianą planu była atrakcyjna pod zabudowę mieszkaniową. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. 3.3. Należy podkreślić, że ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Ma to istotne znacznie w niniejszej sprawie, ponieważ sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego istotnie ogranicza zakres kontroli instancyjnej. Po pierwsze, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Artykuł 151 ugn dzieli się na 3 ustępy i rolą autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej. Po drugie, błędna wykładnia przepisu polega na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej, co prowadzi do niewłaściwej interpretacji jej sensu lub intencji ustawodawcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że jest to błąd w odczytaniu przepisu, który może dotyczyć np. nieprawidłowego rozumienia jego zakresu, celu lub zastosowania w konkretnej sprawie. W odróżnieniu od niewłaściwego zastosowania prawa, które dotyczy błędu w subsumcji (wadliwego przypisania stanu faktycznego do normy), błędna wykładnia koncentruje się na błędnym odczytaniu samej normy. Innymi słowy zarzut ten dotyczy wyłącznie sfery abstrakcyjnej – samej normy prawnej, a nie jej odniesienia do konkretnych faktów w sprawie. W ramach tego zarzutu strona skarżąca polemizuje z sądem na temat tego, jak należy rozumieć dany przepis (wyroki NSA z: 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 2386/18, 22 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1982/21). Tymczasem w ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje na utożsamianie zabudowy mieszkaniowej z zagrodową, a także nieuwzględnienie faktu, że okolica już przed zmianą planu była atrakcyjna pod zabudowę mieszkaniową, co nie ma żadnego związku z wykładnią art. 151 ust. 1 - 3 ugn. Prawidłowość doboru nieruchomości do porównań, zastosowanie współczynników korygujących, czy badanie cech rynkowych nie stanowi elementu wykładni przepisu prawa materialnego. Wreszcie po trzecie, w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zastosowania art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp regulujących materialnoprawne zasady ustalania opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. 3.4. Istotą sporu jest ocena, czy Sąd I instancji prawidłowo skontrolował legalność decyzji ustalającej opłatę planistyczną, w szczególności w kontekście związku przyczynowego między zmianą planu a wzrostem wartości nieruchomości oraz w zakresie oceny dowodu z operatu szacunkowego z 21 grudnia 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.S.. Przy tym w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 upzp w przypadku zmiany planu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu. Określając wzrost wartości nieruchomości nie bada się całej historii planistycznej danej nieruchomości i wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wygaszone. Istotne znaczenie miało w niniejszej sprawie wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu. Czyli w niniejszej sprawie poprzez porównanie przeznaczenia w planie z 2015 i nowym planie z 2018 r. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 709/21). 3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 Kpa w zw. z art. 151 Ppsa, należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową i dogłębną kontrolę oceny operatu szacunkowego, jakiej dokonały organy obu instancji. Należy przypomnieć, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie przez organ administracji jak każdy inny środek dowodowy. Organ nie może jednak wkraczać w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego i wiadomości specjalne, które posiada biegły, ale jego obowiązkiem jest zbadanie operatu pod względem formalnym – czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1419/23). W realiach tej sprawy organy administracji, a w szczególności organ I instancji, dokonały wnikliwej analizy operatu, czego wyrazem jest szczegółowe uzasadnienie decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo uznał tę ocenę za własną. Skarżący kwestionując operat, nie wykazał jego ewidentnych błędów, które dyskwalifikowałyby go jako dowód. Ograniczył się do polemiki z przyjętą metodologią, w szczególności z doborem nieruchomości do porównań, twierdząc, że rzeczoznawca nieprawidłowo uwzględnił nieruchomości o przeznaczeniu zagrodowym, a pominął te, które rzekomo miały charakter "atrakcyjny mieszkaniowo" już przed zmianą planu. Słusznie Sąd I instancji za organem zauważył, że działki sąsiadujące były w poprzednim planie również przeznaczone pod zabudowę zagrodową, a zatem dobór nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę był prawidłowy. 3.6. Ponadto należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny nieruchomości na daty miarodajne dla wyceny. Słusznie przyjęły, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 2015 - 2018, podjętym uchwałą Rady Gminy O. z [...] listopada 2015 r. nr [...], działka o nr [...] była w przeważającej części przeznaczona pod tereny zabudowy zagrodowej (2 RM) i w niewielkim zakresie działka była przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1 MN). Wartość działki przed zmianą planu miejscowego była określona przy założeniu, że nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczenia dla zabudowy zagrodowej w terenach o silnej dynamice zabudowy budownictwem jednorodzinnym, bez uciążliwości związanych z sąsiedztwem produkcji rolniczej. Uchwalenie nowego planu, wprowadzającego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (symbol 3 MN oraz w niewielkim zakresie KDW - tereny dróg), stanowiło klasyczne "ulepszenie planistyczne", o którym mowa w art. 36 ust. 4 upzp. W operacie stwierdzono, że wzrost wartości jest bezpośrednim skutkiem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ogólnej koniunktury gospodarczej czy upływu czasu. Nowe przeznaczenie jest obiektywnie korzystniejsze, gdyż: - zmieniło charakter terenu z zagrodowego na czysto mieszkaniowy, co znacząco poszerza krąg potencjalnych nabywców i eliminuje ograniczenia związane z prowadzeniem produkcji rolnej; - zmniejszyło minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, który w poprzednim planie dla zabudowy zagrodowej wynosił aż 60%, co realnie ograniczało możliwość swobodnej zabudowy i zagospodarowania działki, a nowy plan, wprowadzając standardy dla zabudowy mieszkaniowej, pozwolił na intensywniejsze wykorzystanie gruntu; - wykluczyło konieczność prowadzenia produkcji rolnej i zwierzęcej, co nie tylko podniosło atrakcyjność terenu wśród typowych nabywców poszukujących działki pod dom jednorodzinny, ale również wyeliminowało uciążliwości związane z takim sąsiedztwem. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 80 Kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. 3.7. Należy też dodać, że zupełnie zbędne było dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego klauzulą z 24 lutego 2022 r. (klauzula ta została dołączona do operatu pierwotnie sporządzonego 21 grudnia 2020 r.). W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego (historyczna wartość rynkowa), które nie mogą już ulec zmianie. Dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 upzp jako przepis szczególny w stosunku do art. 156 ust. 3 i 4 ugn wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 ugn (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15; 1 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 314/17, 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 152/22). 3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym spowodowała wzrost jej wartości, a operat szacunkowy, stanowiący podstawę wymiaru opłaty, był sporządzony prawidłowo i zachowywał walor dowodowy w sprawie, niezależnie od potwierdzenia jego aktualności, które w tym wypadku było czynnością zbędną. 3.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.