II OSK 318/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 633/22 w sprawie ze skargi D.E. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.E. na rzecz Gminy R. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 633/22 oddalił skargę D.E. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy R. z [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rej. ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (dalej plan miejscowy). Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę uznał, że w zakresie dotyczącym działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącej, nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Podkreślono, że gmina działając w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo do kształtowania polityki przestrzennej, w tym do ustalania przebiegu dróg publicznych i wewnętrznych, nawet jeśli wiąże się to z ingerencją w prawo własności. W ocenie Sądu, gmina w sposób wyczerpujący i logiczny uzasadniła przyjęte rozwiązania komunikacyjne, wskazując na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów objętych planem. Zaprojektowanie dróg, w tym dróg oznaczonych jako 2 KDW i 7KDD, na nieruchomości skarżącej było działaniem przemyślanym, uzasadnionym i mieszczącym się w granicach władztwa planistycznego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności, uznając, że ograniczenia prawa własności nie były nadmierne i były uzasadnione interesem publicznym. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkowało istotnym ograniczeniem prawa własności polegającym na nieuzasadnionym zaplanowaniu drogi wewnętrznej oraz bezpodstawnym przeznaczeniu części nieruchomości skarżącej na drogi; b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co polegało na uznaniu, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, a uchwała spowodowała istotne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącej; c) art. 4 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy zachowała granice władztwa planistycznego. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) poprzez odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących procedury planistycznej wyłącznie poprzez odesłanie do innego orzeczenia Sądu, co uniemożliwiło zapoznanie się z argumentacją Sądu uzasadniającą przyjęte rozstrzygnięcie. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności ocenie podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 Ppsa, który okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie uchylił się od merytorycznej oceny zarzutów skargi. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd w sposób samodzielny i wyczerpujący dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały. Powołanie się na wcześniejszy wyrok w sprawie II SA/Po 273/22, który dotyczył tego samego planu miejscowego było jedynie zabiegiem pomocniczym, mającym na celu podkreślenie spójności i konsekwencji linii orzeczniczej tego Sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 Ppsa i pozwala na jego kontrolę instancyjną. 4.4. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy uznać je za bezzasadne. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sprowadzają się w istocie do jednej kwestii – zakwestionowania prawa gminy do ingerencji w prawo własności skarżącej poprzez wyznaczenie na jej nieruchomości dróg publicznych i wewnętrznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są chybione. Gmina wykonując zadania własne w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie (art. 3 ust. 1 upzp) jest uprawniona do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego. Jego granice wyznaczają przepisy ustaw, a także normy konstytucyjne, w tym zasada ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) i zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że każde ograniczenie prawa własności w planie miejscowym musi być konieczne dla ochrony ważnego interesu publicznego, a stopień tej ingerencji musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wartości chronionego dobra. Zasada ta znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie podkreślał, że władztwo planistyczne gminy, choć jest jej istotnym atrybutem, musi respektować konstytucyjne gwarancje ochrony własności i nie może prowadzić do arbitralnych i nieproporcjonalnych obciążeń właścicieli (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt K 20/07). 4.5. Podobne standardy wynikają z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, który chroni prawo do poszanowania mienia. Wymaga on znalezienia "słusznej równowagi" (fair balance) pomiędzy wymogami interesu ogólnego a koniecznością ochrony praw podstawowych jednostki (zob. wyrok ETPC z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, skarga nr 7151/75 i 7152/75). W sprawach dotyczących planowania przestrzennego państwom - stronom Konwencji przyznaje się szeroki margines oceny, jednakże ich działania nie mogą nakładać na jednostkę "nadmiernego i nieproporcjonalnego ciężaru" (zob. np. wyrok ETPC z 22 lutego 2005 r. w sprawie Hutten-Czapska przeciwko Polsce, skarga nr 35014/97). 4.6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że gmina realizując interes publiczny może przeznaczyć w planie miejscowym część nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną, o ile nie prowadzi to do pozbawienia właściciela istoty jego prawa (zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1918/17, 28 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1317/16). Co istotne, ciężar nałożony na właściciela musi być proporcjonalny, a ocena tej proporcjonalności uwzględnia korzyści, jakie właściciel odnosi z uchwalenia planu, takie jak wzrost wartości pozostałej części nieruchomości w wyniku jej przekwalifikowania (zob. np. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 989/19). W niniejszej sprawie interes publiczny polegał na zapewnieniu spójnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nowo projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Ingerencja w prawo własności skarżącej, choć niewątpliwie dotkliwa, nie była ani arbitralna, ani nadmierna, gdyż w wyniku uchwalenia planu miejscowego jej nieruchomość zyskała na wartości poprzez przekwalifikowanie na cele mieszkaniowe. Przeznaczenie części nieruchomości pod drogi jest zatem nierozerwalnie związane z korzyścią jaką skarżąca odniosła w postaci możliwości zrealizowania na pozostałym terenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej, co bez kompleksowego rozwiązania układu komunikacyjnego nie byłoby możliwe. 4.7. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, opierając się na aktach sprawy, że gmina sprostała tym wymogom. Rada Gminy, projektując układ drogowy, działała w celu zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej dla rozległego obszaru przeznaczonego pod nową, intensywną zabudowę mieszkaniową. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, przyjęty układ drogowy, w tym sporne drogi 7KDD i 2KDW, stanowi przemyślany "szkielet komunikacyjny", który jest kontynuacją istniejących dróg i ma na celu skanalizowanie i rozproszenie przyszłego ruchu. Argumentacja skarżącej, że drogi są zbyt szerokie ma charakter czysto polemiczny. Sąd Wojewódzki słusznie też ocenił, że interes prywatny skarżącej musiał w tym przypadku ustąpić przed ważnym interesem publicznym, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego i spójności komunikacyjnej dla całej społeczności lokalnej. Skarżąca, mimo wytyczenia dróg, wciąż zachowała możliwość zagospodarowania pozostałej części nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w planie, co potwierdza, że ingerencja nie była nadmierna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z art. 6 pkt 1 ugn nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych poprzez drogi publiczne. Podmioty, które wskutek ustaleń planu miejscowego otrzymują przysporzenie w postaci przekwalifikowania ich gruntów na cele mieszkaniowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. 4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Zasądzając na rzecz pełnomocnika organu kwotę 720 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, iż niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także skomplikowany charakter sprawy i jego wkład w jej wyjaśnienie, uzasadniały przyznanie wynagrodzenia w podwójnej wysokości stawki minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.