II OSK 1226/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 5/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku w zakresie § 12 ust. 1 pkt 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałym zakresie oddala skargi kasacyjne; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 5/24 w wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Krakowa z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr CXVI/3119/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "["...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 12 pkt 1 w zakresie słów "oraz określonych w rozdziale III maksymalnych wysokości zabudowy" oraz w części dotyczącej § 12 ust. 1 pkt 5, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził koszty postępowania. Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.), dalej: u.w.r.u.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.) dalej: p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2023 r. poz. 57 ze zm.), dalej: u.o.i. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy; 4) art. 2, art. 8, art. 20, art 22, art. 31 ust. 3 i art 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.), dalej: p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Przepis ustawy statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. § 7 ust. 12 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej niemal na całym obszarze (z wyłączeniem terenów kolei KK.1-KK.3), jak i niemal całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, gdyż dopuszcza aby te ostatnie były zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych na terenie U.1-U.9 oraz UL.I i UL.2 i to z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy dla tych terenów. Zdaniem skarżącej takie postanowienia są niezgodne z prawem i wykraczają poza ramy konstytucyjnej zasady władztwa planistycznego gminy. Uchwała dotyczy obszaru co prawda położonego w granicach administracyjnych miasta Krakowa, ale jego obrzeży. Na tym terenie nie ma zwartej zabudowy, a większość obszaru to tereny o przeznaczeniu usługowym - istnieje zatem możliwość i techniczna zasadność lokalizowania wolnostojących masztów. Tymczasem jedyne tereny, co do których uchwałodawca lokalny pozornie zezwolił na lokalizowanie wolnostojących masztów to tereny kolei KK.1-KK.3 łącznie obejmujące 3,58 % obszaru m.p.z.p. Nieznane są także skarżącej powody, dla których tereny usługowe w sąsiedztwie lotniska miałyby być chronione krajobrazowo. Nadto uchwała w istocie realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w m.p.z.p., gdyż zezwala aby jakiekolwiek inwestycje w tym zakresie były zrealizowane tylko na obiektach budowlanych położonych na terenach U.1-U.9 albo UL. 1-UL.3, które co prawda łącznie obejmują niemal połowę powierzchni m.p.z.p., ale na których niemal w ogóle nie ma obiektów budowlanych. Co więcej maszty, anteny, czy stacje bazowe mogą być zlokalizowane z zachowaniem maksymalnej wysokości zabudowy określonej planem. Skarżąca podkreśla, że na terenach usługowych aktualnie nie ma niemal obiektów budowlanych, są to puste powierzchnie oraz prywatne parkingi na potrzeby pobliskiego lotniska [...], zatem postanowienie m.p.z.p. zezwalające na lokalizację stacji bazowych jest iluzoryczne, gdyż nie ma gdzie ich zrealizować. Tym samym na wskazanych uchwałą terenach niemal nie ma nawet teoretycznej możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a całość warunków z § 7 ust. 12 oznacza całkowity zakaz ich lokalizowania na całym terenie objętym planem miejscowym. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 12 ust. 7 pkt 1 uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że obszar objęty planem obejmuje tereny o powierzchni ok. 64, 38 ha i w całości objęty jest ustaleniami Planu Generalnego Lotniska [...] na lata 2016 — 2036, zatwierdzonego w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury. Wyjaśniono także, co zostało uwzględnione w § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały. W toku procedury planistycznej projekt zaskarżonej uchwały podlegał uzgodnieniu m. in. z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, właściwym do uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego planowana jest budowa/rozbudowa lotniska oraz istniejących lotniczych urządzeń naziemnych (LUN). Jednocześnie zauważano, że wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy są zgodne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, (uchwała Rady Miasta Krakowa nr 0X11/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że analiza przepisów będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że częściowo naruszają one obiektywny porządek prawny, w szczególności wynikający z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Sąd I instancji podkreślił, że teren objęty zapisami planu bezpośrednio przylega do międzynarodowego lotniska [...]. W tym też znaczeniu jest to teren szczególny, podlegający nietypowym dla innych obszarów obostrzeniom, mającym zapewnić bezpieczeństwo ruchu lotniczego, jaki obsługuje to drugie co do wielkości lotnisko w Polsce. Zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, z wyjątkiem terenów: KK.1- KK.3, wydaje się być uzasadniony, a argumentacja organu związana ze specyfiką skarżonego planu, a w zasadzie terenu w jakim plan ten obowiązuje, jest w ocenie sądu przekonującą. Dalej Sąd wyjaśnił, że skarżona uchwała nie zakazuje lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze obowiązywania planu, lecz dopuszcza lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych, w terenach: U.1-U.9, UL.1, UL.2, a więc na znacznych terenach objętych jego zapisami. W ocenie sądu jednakże, nakaz wynikający z § 7 pkt 1 tj. nakaz uwzględnienia wysokości bezwzględnych zabudowy określonych w ust. 6 i 9 oraz określonych w rozdziale III maksymalnych wysokości zabudowy, w zakresie objętym zaskarżeniem tj. w części "oraz określonych w rozdziale III maksymalnych wysokości zabudowy" jest nadmiernym i niedopuszczalnym ograniczeniem naruszającym art. 46 ust 1 oraz ust. 2 u.w.r.u.s.t. Istotą tej regulacji jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Jak wskazuje strona skarżąca, stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Ze stanowiskiem takim w ocenie Sądu wojewódzkiego należy się zgodzić. Cytowany przepis w części niezaskarżonej nakazuje zachować tym urządzeniom wysokości bezwzględnych zabudowy określonych w § 7 ust. 6 i 9 uchwały tj. w przepisach dotyczących, powierzchni ograniczających przeszkody i nieprzekraczalne ograniczenia wysokości zabudowy, w zakresie wynikającym z lokalizacji lotniska [...]. Ograniczenia wynikające z tych przepisów (dotyczące bezpieczeństwa ruchu lotniczego), wydają się wystarczające dla zapewnienia tego bezpieczeństwa, a dodatkowe ograniczenie jakie wynika z części zaskarżonej, jako niesprzeczne z przepisami odrębnymi wobec brzmienia art. 46 ust. 1 u.w.r.st., jak uznał Sąd są nielegalne. Odnosząc się do zamieszczonego w § 7 ust 12 pkt 4 zapisu Sąd wskazał, że trudno dopatrywać się jego nielegalności właśnie z uwagi na obszar, którego dotyczy i względy bezpieczeństwa związanego z ruchem lotniczym i kolejowym na tym obszarze. Co do zapisu zamieszonego w § 12 ust 1 pkt 5 uchwały to zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że zapisy te mają charakter blankietowy i nie spełniają standardów dobrej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji tych zapisów i to przez podmioty do tego nieuprawnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w części tj. co do pkt II sentencji wyroku i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r.u.st. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.st. wprowadzenie rozwiązania zakazującego lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej; 2) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej ; 3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; 5) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; 6) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną wniósł także organ zaskarżając wyrok w części obejmującej p. I i III formuły sentencji i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1510 ze zm.), dalej: k. p. c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego — w tym wymogów wynikających z (...) i dokonanie nieuzasadnionej oceny wykroczenia przez Radę Miasta Krakowa poza granice władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznego znajdują swoje uzasadnienie w; 2) art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 7 u.p.z.p. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że kontrolowana uchwała jest zgodna ze studium, nie przekracza granic władztwa planistycznego oraz nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego; 3) art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w związku z § 7 ust. 12 pkt 1 uchwały poprzez błędne zastosowanie polegające na wadliwej ocenie, nieuwzględniającej, że przyjęte rozwiązanie planistyczne wprowadziły jedynie warunki lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej, mieszczące się w zakresie władztwa planistycznego gminy; 4) art. § 137 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały w zw. z art. 121 i nast. p.o.ś. poprzez bezpodstawne uznanie, że ustanowiony w § 12 ust. 1 pkt 5 nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych w zakresie sytuowania m. in. urządzeń z zakresu telekomunikacji ma charakter blankietowy i nie spełnia standardów prawidłowej legislacji podczas gdy kwestionowany zapis stanowi jedną z zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., która nie wprowadza żadnych nowych ograniczeń dla inwestora, a zatem nie otwiera pola do dowolnych interpretacji tych przepisów. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I — instancji w zaskarżonej części i wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi [...] sp. z o. o., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu organowi kosztów postępowania wg norm przepisanych, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Zasadny jest jedynie zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Kraków w zakresie w jakim zarzuca bezpodstawne uznanie, że ustanowiony w § 12 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych w zakresie sytuowania m. in. urządzeń z zakresu telekomunikacji ma charakter blankietowy i jednocześnie nie spełnia standardów prawidłowej legislacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do zakwestionowania postanowień § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały (zasady lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych), bowiem przepis ten ma charakter niejako informacyjny i nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni. Stąd też należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy też innych urządzeń telekomunikacyjnych. Nie sposób również przyjąć, aby powołany przepis uchwały naruszał zasadę prawidłowej legislacji wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, a która nakazuje aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (zob. TK – K 7/99, K 24/00). Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (zob. TK – K 33/00). Dokonując w tym zakresie oceny kwestionowanego postanowienia zaskarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia, że narusza on zasadę poprawnej legislacji. Zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało swoją podstawę w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Należy zauważyć, że przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 p.o.ś.). Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2022 r. poz. 2630). Powołane powyżej unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Zatem Sąd wojewódzki stwierdzając nieważność uchwały w zakresie § 12 ust. 1 pkt 5 naruszył powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i oddalenie skargi. Natomiast jako pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Gminy, kwestionujące zasadność stwierdzenia nieważności § 7 ust. 12 pkt 1 w zakresie wskazanym w wyroku. Jak wynika z treści powołanego przepisu odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) wprowadza się nakaz uwzględniania wysokości bezwzględnych zabudowy określonych w rozdziale III maksymalnych wysokości zabudowy. Takie sformułowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że uwzględnienia maksymalnej wysokości zabudowy, w istocie rzeczy wyklucza możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, tym samym narusza art. 46 ust. 1 u.w.r.u. Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815)) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a u.w.r.u., zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści z art. 4 pkt 18 u.g.n. pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014r. poz. 243, z późn. zm.) pod pojęciem publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Wprowadzone planem miejscowym ograniczenie wysokości infrastruktury telekomunikacyjnej do maksymalnej wysokości zabudowy, stanowi w okolicznościach tej sprawy nadmierne ograniczenie nie znajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.w.r.u., które w istocie pozbawia przedsiębiorstwo telekomunikacyjne możliwości lokalizowania takich inwestycji w tym obszarze. Jak wskazuje skarżąca spółka aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową. Zatem zrównanie wysokości anten z wysokością istniejącej zabudowy wyklucza prawidłowe działanie stacji bazowej. Trafne jest zatem w tym zakresie stanowisko Sądu wojewódzkiego, że § 7 ust. 12 pkt 1 uchwały w zakresie frazy "oraz określonych w rozdziale III maksymalnych wysokości zabudowy" stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Powołane przepisy regulują zadanie publiczne obejmujące kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, zaliczając je do zadań własnych gminy i pozwalając, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Okoliczność, że powyższe przepisy regulują ww. zadanie publiczne na zasadzie "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego) nie oznacza pozostawienia całkowitej swobody organom planistycznym gminy. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że organy planistyczne Miasta Krakowa nie podały w istocie żadnych racjonalnych argumentów uzasadniających wprowadzenie tego zakazu. Natomiast słusznie zauważył Sąd wojewódzki, że konieczność zachowania przez urządzenia telekomunikacyjne wysokości bezwzględnej zabudowy określone w § 7 ust. 6 i 9 uchwały tj. przepisy dotyczące, powierzchni ograniczających przeszkody i nieprzekraczalne wysokości zabudowy w zakresie wynikającym z lokalizacji lotniska [...], są wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o.o. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis art. 46 ust. 1 u.w.r.u., dopuszcza wprowadzenie ograniczeń, które kształtują uprawnienia do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, zatem nie wynika z niego przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2627/18; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3131/18; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1488/22). Wprowadzenie określonych ograniczeń powinno być natomiast uzasadnione wyważeniem między celem unormowań art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.,, którym jest prawo do zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną wraz z zasadą zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którą, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, a innymi wartościami, które w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić (art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz pkt 11-13 u.p.z.p.). Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje w ogóle uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych. Za tereny planu predystynowane do lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej uznano bowiem w szczególności tereny zabudowy usługowej (wymienione w § 7 ust. 12 pkt 3 planu), a w stosunku do wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej tereny kolejowe (wymienione w § 7 ust. 12 pkt 2 planu). Skarżąca kwestionując takie ustalenia nie wykazała zaś, aby ww. tereny nie mogły być wykorzystane do realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że sporne zapisy § 7 ust. 12 pkt 1-4 uchwały są rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. Należy mieć na uwadze, że teren objęty planem bezpośrednio przylega do lotniska [...] i przy jego uchwalaniu lokalny prawodawca musiał uwzględnić wymogi bezpieczeństwa obsługi ruchu lotniczego wynikające zarówno z Planu Generalnego Lotniska [...] oraz uchwały nr XXXII/470/09 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] (Dz. Urz. Woj. Małopol. Nr 377 poz. 26930), które wprowadzały ograniczenia w wysokości zabudowy dla terenu objętego kwestionowanym planem miejscowym. Wynikiem przyjęcia tych ograniczeń są postanowienia planu wprowadzające w § 7 ust. 12 pkt 1 nakaz uwzględnienia wysokości bezwzględnych zabudowy określonych w ust. 6 i 9, nadto w § 7 ust. 12 pkt 4 zasadę, że infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na pracę lotniczych urządzeń naziemnych (LUN) i powodować zakłóceń ich użytecznych sygnałów w przestrzeni, co było przedmiotem uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w ramach procedury planistycznej i wynika z pisemnych uzgodnień w tym zakresie. Oczywistym jest także, że żadna infrastruktura techniczna a taką jest m. in. infrastruktura telekomunikacyjna nie może w jakikolwiek sposób zakłócać funkcjonowania infrastruktury kolejowej, stąd prawodawca lokalny dopuszczając lokalizację wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na terenach kolejowych, zasadnie umieścił w planie w § 7 ust. 12 pkt 4 regulację, zgodnie z którą infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Przedstawione uwagi wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r.u. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u., a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r.u. Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 u.w.r.u. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Niezasadny jest także zarzut procesowy skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por.m.in. wyroki NSA z: 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania Sądu Wojewódzkiego są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których w części oddalił skargę, w szczególności ustosunkował się do kwestionowanych regulacji § 7 ust. 12 pkt 1-4 planu oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r.u. Analiza przepisów planu doprowadziła zaś do wniosku, że w tym zakresie nastąpiło ograniczenie możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, ale nie zakaz takich inwestycji. Fakt, że skarżąca nie akceptuje tych wywodów nie może zostać zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarówno art. 151 jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym. Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącej Gminy i uchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr CXVI/3119/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w zakresie w którym uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił w tym zakresie skargę. Mając z kolei na uwadze, że pozostałe zarzuty wniesionych skarg kasacyjnych nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w tym zakresie oddalił te skargi kasacyjne i na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.