II OSK 1034/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2597/23 w sprawie ze skargi A.R. na uchwałę Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 5 lipca 2023 roku nr LXVIII-111/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.R. na rzecz Gminy Wołomin kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2597/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R. na uchwałę Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 5 lipca 2023 r. nr LXVIII-111/2023, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: "Plan". Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A.R. Wyrokowi – zaskarżonemu w całości - zarzuciła: 1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) tj. - art. 151 tej ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na uchwałę rady gminy naruszającą prawo materialne, co miało wpływ na wynik postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci: - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie uchwały Rady Miejskiej w Wołominie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za zgodną z prawem, pomimo jej podjęcia w warunkach naruszenia zasady praworządności; - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. w wersji z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), dalej także: "u.p.z.p.", przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu wadliwych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących niezasadnego przeznaczenia działki budowlanej oraz działki stanowiącej drogę publiczną na cele lasu, za zgodne z prawem; - art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu zgodności z prawem bezpodstawnego wprowadzenia na nieruchomości skarżącej oraz na drodze publicznej całkowitego zakazu zabudowy w związku z przeznaczeniem działki budowlanej oraz działki stanowiącej drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na las; - art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za zgodne z prawem pozbawienia właściciela prawa do korzystania z nieruchomości budowlanej i przeznaczenia jej na las, pomimo braku przesłanek dla kwalifikacji tej nieruchomości jako gruntu leśnego oraz braku uzasadnienia tych ograniczeń względami interesu publicznego. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz - zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Gmina Wołomin wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2025 r. skarżąca kasacyjnie zajęła stanowisko co do odpowiedzi na skargę kasacyjną. Gmina Wołomin ustosunkowała się do pisma procesowego skarżącej pismem procesowym z dnia 30 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu wadliwych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących niezasadnego przeznaczenia działki budowlanej oraz działki stanowiącej drogę publiczną na cele lasu, za zgodne z prawem. Kontrola sądowa uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest prowadzona pod względem kryterium zasadności przeznaczenia gruntów. Z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika kompetencja planistyczna gminy. W ramach władztwa planistycznego gmina powinna uwzględniać okoliczności określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nadto, powinna ważyć interes publiczny i interesy prywatne (art. 1 ust. 4). Niezależnie od braku skuteczności zarzutu opartego na braku zasadności przeznaczenia terenu działki skarżącej nr [...] oraz działki nr [...] na las, należy uznać, że przyjmując to przeznaczenie Gmina Wołomin nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Plan nawiązuje do przeznaczenia określonego w planie ogólnym który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. Zapisy ewidencyjne przewidywały poprzednio przeznaczenie działki jako las (Ls VI). Jakkolwiek nie jest kwestionowane, że obecnie, od 2004 r., w ewidencji gruntów sporna działka jest określona jako teren zurbanizowany niezabudowany lub w trakcie budowy (Bp), to nie okoliczność ta nie oznacza istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 1991 r. o lasach) – patrz: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ewidencja gruntów i budynków mnie jest wiążąca dla gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Natomiast zgodnie art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. To te przepisy wyznaczają wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków a lasem w ustawie o lasach (patrz: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 28/21). Należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji o istotnym znaczeniu zapisów Studium. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wołomin, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr XL-75/2002, określono przeznaczenie działki skarżącej oraz działki nr [...] jako teren lasów (ZL). Taki zapis obowiązywał w trakcie procedury planistycznej i treścią tego zapisu Gmina była związana w sposób określony przepisem art. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W trakcie procedury planistycznej nie można było ignorować tego zapisu Studium. Odnosząc się kolejnego argumentu, na którym oparte są zarzuty kasacji zauważyć najpierw należy, że uchwała Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 23 marca 2022 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była poprzedzona Analizą, w której dostrzeżono zasadność przeznaczenia terenu "A" na cele publiczne ochrony zdrowia i opieki społecznej. Z Analizy nie wynika jednak aby cały teren "A", w tym także działka skarżącej ,miał mieć przeznaczenie na funkcje usług celu publicznego. Według punktu 1 tej Analizy, stanowiącej Załącznik Nr 2 do uchwały tzw. intencyjnej, obszar wskazany w uchwale (około 36 ha) jest w większości niezabudowany i niezainwestowany, z racji tego, że są to głównie grunty leśne. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa zlokalizowana jest przede wszystkim pomiędzy ul. [...] i [...]. W części A nowoprojektowanego planu znajdują się działki leśne będące m.in. własnością Gminy Wołomin i Skarbu Państwa. Z uwagi na rosnące zapotrzebowanie na usługi z zakresu ochrony zdrowia, opieki społecznej, a także przyjazny dla zdrowia i dobrego samopoczucia mikroklimat i naturalne otoczenie (lasy, torfowiska Białe Błota – jedyny w Gminie Wołomin Obszar Natura 2000) zasadnym byłoby, jak wskazano, utworzenie funkcji usług publicznych na ww. terenie. Jak jednak zastrzeżono, dokonanie takiej zmiany może nastąpić wyłącznie w nowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Niezależnie od tego, że treść Analizy, jak i sam uchwała intencyjna nie mają charakteru wiążącego, zauważyć można, że treść Analizy potwierdza leśne przeznaczenie terenu oraz konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Nadto, ewentualne usługi z zakresu ochrony zdrowia i opieki społecznej, miały dotyczyć gruntów publicznych. Biorąc pod uwagę leśny charakter użytku wskazany w Studium oraz w poprzednim planie miejscowym, a nadto rzeczywistą treść Analizy, nie ma podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie terenu działki skarżącej [...] na lasy (§ 7 ust. 1 i 2 Planu) stanowiło radykalną zmianę, naruszającą iw sposób niedopuszczalny interes prawny skarżącej. Skarżąca nie podważyła ustalenia, według którego, działka nr [...] leży poza zwartą zabudową miasta. Potwierdza to rysunek Planu. Nadto, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w obszarze analizowanym brak było zabudowy. Na tej podstawie odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2659/20, uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Wołomina odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Sąd wskazał, że należy rozważyć powiększenie obszaru analizowanego. Nie podważając mocy wiążącej prawomocnego wyroku skonstatować można, że teza skarżącej o kontynuacji istniejącej na tym terenie zabudowy nie została potwierdzona następnie decyzją o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie trafnie zaś odnotował, że dopiero w warunkach określonych w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie wygasa po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Abstrahując od przyczyn takiego stanu rzeczy, jest oczywiste, że po wydaniu powyższego wyroku WSA, w odniesieniu do działki nr [...] decyzja ustalająca warunki zabudowy nie została wydana. O przekroczeniu władztwa planistycznego, czy też zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), nie świadczy również nieuwzględnienie rezultatu decyzji o podziale nieruchomości. Jak wynika z pisma procesowego Gminy z dnia 31 stycznia 2024 r. oraz przedłożonej przezeń decyzji Burmistrza Wołomina z dnia 15 listopada 2016 r., decyzja Nr 200/2016, była oparta na art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Decyzja ta nie określała "wydzielenia działek budowlanych". Możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu są określane w decyzji opartej na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To, czy w wyniku uchwalenia spornego Planu korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Jest to zagadnienie związane z instytucją przewidzianą w art. 36 ust. 1 i nast. u.p.z.p., mogącą być przedmiotem odrębnych postępowań. Konieczne jest jednak odnotowanie, że w myśl § 4 ust. 7 pkt 2 Planu, dopuszcza się użytkowanie działek w sposób dotychczasowy pod warunkiem , że działalność prowadzona na ich obszarze nie jest źródłem uciążliwości wykraczających poza te granice. Wbrew zarzutowi kasacji, nie doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dotyczy to także przeznaczenia działki nr [...]. Również w odniesieniu do tej działki istotna jest zgodność przeznaczenia na las z zapisami Studium. Natomiast to, że przeznaczono na las działkę zaliczoną wcześniej do kategorii dróg gminnych nie stanowiło, co do zasady, naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przeznaczenie terenu nie oznacza pozbawienia działki statusu drogi gminnej. O tym decyduje stosowana uchwała organu właściwego, tj. rady gminy. Jest bezsporne, że uchwałą LXII-38/2023 z dnia 27 lutego 2023 r., Rada Miejska w Wołominie pozbawiła ulice Republikańską, na odcinku, przy którym położona jest działka skarżącej, statusu drogi publicznej. To, że uchwała ta weszła do obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 2024 r. nie stanowiło istotnego naruszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z poprzedzających uwag wynika, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego i właściwie zastosował dyspozycję z art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od A.R. na rzecz Gminy Wołomin kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.