II OSK 3129/24

Dnia 13 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2347/23 w sprawie ze skargi S. P. i M. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr 1307/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2347/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. i M. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 4 sierpnia 2023 r., nr 1307/23, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 31 maja 2023 r., Nr 343/2023, nakładające na skarżących jako inwestorów obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125000 zł z tytułu samowolnej budowy wiaty na sprzęt rolniczy o wymiarze w rzucie 6,5 m x 22,5 m, znajdującej się na działce o nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. M.. Sąd I instancji wskazał, że skarżący w trakcie postępowania legalizacyjnego wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków, co umożliwiało organom nadzoru budowlanego do dalszego procedowania w celu legalizacji samowoli budowlanej, co też doprowadziło do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Skarżący zakwestionowali jednak obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz zasadność postępowania legalizacyjnego, argumentując to tym, że nie było podstaw do jego wdrożenia z uwagi na to, że sporna inwestycja nie wymagała zarówno zgłoszenia jak też pozwolenia na budowę. Stanowi ona bowiem w ocenie skarżących trzy wiaty, każda o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W odniesieniu do podniesionej przez skarżących argumentacji Sąd wskazał, że w sprawie nie wykazano aby realizacja przedmiotu postępowania (wiaty/wiat) poprzedzona była jakąkolwiek zgodą budowlaną. Ponadto wbrew argumentacji skarżących, obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a wskazywany przez skarżących art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.". W sprawie nie było zaś kwestionowane, że na ww. działce zrealizowany został fundament betonowy o wymiarach 6,6 m x 22,5 m, który był przedzielony dylatacjami. W wyniku wykonanej odkrywki fundamentu stwierdzono oddzielenie poszczególnych fundamentów. Ponadto w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że dobudowano częściowo ściany z bloczków betonowych na istniejących ławach fundamentowych, nie zmieniając wymiarów obiektu. W ocenie Sądu, na podstawie czynności kontrolnych organy nadzoru budowlanego słusznie oceniły, że wzniesiony przez inwestorów obiekt nie stanowi trzech oddzielnych wiat o powierzchni 50 m2 każda. Zarówno wyniki czynności kontrolnych, jak też znajdujący się w aktach materiał zdjęciowy, prowadzą do wniosku, że w inwestorzy wznieśli jeden budynek o powierzchni 146,25 m2, stanowiący całość techniczno-użytkową. W ocenie Sądu, nie zmienia tej oceny zastosowanie przez skarżących podziału fundamentów na trzy części o wymiarach 7,50 m x 6,50 m; 7,45 m x 6,50 m i 7,55 m x 6,50 m dylatacjami grubości 5 cm, bowiem całkowicie nieuzasadnione, byłoby wznoszenie trzech odrębnych budynków w tak bliskiej odległości od siebie. Organy słusznie w ocenie Sądu uznały, że próba podzielenia przedmiotowej budowli na trzy odrębne wiaty (każda o powierzchni do 50,0 m2, a zatem niewymagająca uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia), stanowi próbę obejścia przepisów Prawa budowlanego co do konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę tego tupu inwestycji. Argument skarżących o funkcjonalności i wykorzystaniu przestrzeni nie jest zdaniem Sądu przekonujący i nie prowadzi do uznania, że przedmiotowy obiekt poprzez zastosowanie 5 centymetrowych dylatacji w fundamentach należy oceniać jak trzy niezależne budynki. Przepisy co prawda nie regulują odległości odstępu od siebie budynków stanowiących wiaty, jednak to organ wyspecjalizowany dokonuje oceny inwestycji na podstawie całokształtu okoliczności z nią związanych. Sąd podkreślił, że nie zostały zaprojektowane żadne ściany oddzielające poszczególne części budynku zgodnie z podziałem fundamentów, zaś obiekt pokryty będzie jednym dachem. Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, że ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawców na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., II OSK 1234/18 i inne). Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie kwalifikacji obiektu budowlanego. Dlatego oceny powyższego obiektu nie może zmienić znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie A. O. (nr upr. bud. [...]), że przedmiotowy obiekt złożony jest z trzech niezależnych wiat. Zdaniem Sądu, obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Wiata składająca się z fundamentów, dachu i nieposiadająca ścian, nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., a zatem należy ją zaliczyć do kategorii budowli (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18). Budowla zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b., zalicza się do obiektów budowlanych, natomiast w myśl art. 3 pkt 6 P.b. przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W związku z tym budowa przedmiotowej wiaty, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym nie legitymowali się inwestorzy. Zasadnie zatem wdrożono procedurę określoną w art. 48 P.b. Ponadto Sąd wskazał, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Inwestorzy natomiast nie mają bezwzględnego obowiązku jej uiszczania. Przedmiotowa opłata nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. W takim wypadku inwestorzy muszą liczyć się z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2009 r., II SA/Lu 254/09). Złożony przez skarżących w dniu 7 września 2023 r. wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, skutkował wydaniem na podstawie art. 49c P.b. postanowienia nr 625/2023 z dnia 19 września 2023 r. o zawieszeniu postępowania, a zatem bezzasadne było ponowne zamieszczanie tego wniosku w skardze. Zgodnie z treścią art. 49c ust. 2 P.b., złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku nie jest Sąd lecz właściwy miejscowo wojewoda, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o "zmianę zaskarżonego wyroku I i II instancji przez oddalenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125000 zł z tytułu samowolnej budowy wiaty na sprzęt rolniczy o wymiarze 50 m x 22,5 m posadowionej na działce nr [...] położonej w K., gm. M."; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa budowlanego, a w szczególności "art. 3 pkt 3 w zw. z art. 5 KC polegający na błędnej, dowolnie rozszerzającej na niekorzyść skarżących -interpretacji mającej wpływ na wynik sprawy". Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 3 P.b. w związku z art. 5 K.c. Już chociażby z samego sposobu sformułowania jedynego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Jeżeli strona skarżąca formułuje zarzut skargi kasacyjnej zarzucający błędną interpretację, czyli wykładnię, to w takiej sytuacji wymagane było wskazanie w tak sformułowanym zarzucie na czym polega błędna wykładnia prawa. Tymczasem wskazany w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej art. 3 pkt 3 P.b. dotyczy kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego jako "budowli", do której zaliczono przedmiotową wiatę. W tym zaś zakresie Sąd I instancji przedstawił stosowny wywód prawny z powołaniem się na definicję prawną "budowli" oraz poglądem orzecznictwa, wskazując, że obiekt budowlany w postaci wiaty kwalifikuje się do budowli. Dla tej oceny nie ma znaczenia natomiast wskazany w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej art. 5 K.c., który nie ma zastosowania na gruncie prawa administracyjnego. Postępowanie administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie legalizmu (art. 6 K.p.a.), a sąd administracyjny kontroluje akty administracyjne, w tym postanowienia, pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a nie z perspektywy klauzuli generalnej odwołującej się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa lub zasad współżycia społecznego. Stąd argumentacja skargi kasacyjnej oparta na zasadach słuszności i przekonaniu skarżących, że realizowali inwestycję zgodnie z prawem, nie mogła skutecznie podważyć legalności zaskarżonego wyroku. Odnośnie kluczowej kwestii, czy przedmiotem postępowania jest jedna wiata, czy trzy wiaty, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował ocenę organów nadzoru budowlanego, że przedmiotem postępowania jest jedna wiata. Taka ocena została wypowiedziana w sytuacji, gdy nie kwestionowano ustaleń, że w zrealizowanych już ławach fundamentowych znajdują się dylatacje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo powoływanie się na istnienie dylatacji to za mało do stwierdzenia, że mamy do czynienia z trzema wiatami. W tym zakresie ma znaczenie ocena przedmiotu postępowania jako całości użytkowo-technicznej, którą to ocenę potwierdza to, że pomiędzy trzema wiatami nie zostały zaprojektowane żadne ściany oddzielające, a wiaty będzie przykrywało jedno pokrycie dachowe, jak i to, że przeznaczenie obiektu ma służyć jednemu celowi – zabezpieczeniu sprzętu rolniczego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 3 P.b. w związku z art. 5 K.c. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.