II OSK 1259/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2022 r. nr 764/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. .oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od J. S. na rzecz K. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1936/22, w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 8 lipca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351; dalej p.b.), po rozpoznaniu odwołania K. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 28 stycznia 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne. Skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję WINB złożył K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd podał, że z uzasadnienia decyzji WINB wynika, iż zasadniczym motywem wydanego orzeczenia było ustalenie, że wzniesiony na działce nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie obiekt stanowi wiatę, której realizacja - stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. - ze względu na jej wymiary, nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. Organ odwoławczy w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonych przez PINB uznał, że sporny obiekt nie stanowi też rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na ww. nieruchomości. Zdaniem Sądu ta kwalifikacja ww. robót "zdaje się zasługiwać na aprobatę". Niemniej WSA podzielił zarzuty skargi, w których podnoszone jest całkowite pominięcie przez organ odwoławczy argumentacji podnoszonej w odwołaniu, a dotyczącej tego, że wskutek utwardzenia gruntu, na którym posadowiony został sporny obiekt, możliwe jest naruszenie przepisów planu miejscowego, obowiązujących na tym obszarze. Sąd stwierdził, że nawet uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że w przypadku spornej inwestycji brak jest obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie zwalnia to tych organów z obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy zgodności z przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Sąd podkreślił, że organy obu instancji nie stwierdziły, ażeby zrealizowane zamierzenie nie stanowiło robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Z uzasadnienia decyzji WINB wynika, że organ ten za wyłączną przesłankę umorzenia postępowania w sprawie uznał fakt, że realizacja przedmiotowych robót nie wymaga stosownych pozwoleń bądź zgłoszenia. Sąd zaznaczył, że w aktach sprawy nie znajduje się ani pozwolenie na budowę, ani dokumentacja projektowa dotycząca budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie. Do akt postępowania złożona została jedynie kserokopia decyzji z 10 sierpnia 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. W opinii WSA, nie sposób zatem ocenić, czy projekt budowlany już pierwotnie przewidywał utwardzenie gruntu w obrębie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 1. Sąd wskazał, że skarżący podnosi, iż teren ten miał zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę stanowić powierzchnię biologicznie czynną. Na takie też zagospodarowanie terenu w obrębie ww. lokalu mogą wskazywać np. archiwalne i ogólnodostępne zdjęcia satelitarne terenu (zob. mapy dostępne na https://www.google.pl/maps). Skarżący wskazał przy tym, że stopień zabudowy działki nr [...] z obr. [...], wynikający z projektu budowlanego dotyczącego ww. budynku mieszkalnego, wyczerpywał w zasadzie całkowicie dopuszczalny wskaźnik zabudowy tej nieruchomości przewidziany w planie miejscowym. Tym samym, dalsze zagospodarowanie tego terenu powoduje, że nie jest zachowana minimalna wartość powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości przy ul. [...]. Podczas kontroli przeprowadzonych przez PINB – zdaniem Sądu – ponad wszelką wątpliwość ustalono, że na wspomnianym gruncie dokonano utwardzenia z płyt betonowych o wymiarach 0,3 m x 0,3 m, na których posadowiony został sporny obiekt, a następnie na całej powierzchni pod ww. "wiatą" wykonano podłogę z elementów kompozytowych na legarach. Stosownie do treści § 96 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia szczegółowe dla kwartału oznaczonego symbolem [...], na którym znajduje się działka nr ew. [...], przewidują nakaz przeznaczenia minimum 50% terenu w formie biologicznie czynnej dla każdej działki inwestycyjnej i to na gruncie rodzimym. Jednocześnie w § 3 pkt 18 zdanie pierwsze planu miejscowego zdefiniowano minimalny wskaźnik powierzchni terenów biologicznie czynnych jako najmniejszą nieutwardzoną wartość procentową nieutwardzonych i niezabudowanych powierzchni pokrytych roślinnością na gruncie rodzimym w stosunku do całkowitej powierzchni działki. WSA stwierdził, że pomimo wskazywania na nieprawidłowości w przedmiotowym zakresie, organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach ocenę wspomnianego zagadnienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. S., będąca adwokatem, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędne niezastosowanie, tj. niezasadne uwzględnienie skargi K. G. z uwagi na błędne przyjęcie, że WINB ustalił stan faktyczny sprawy niezgodnie z regułami praworządności i prawdy obiektywnej, tj. dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wyżej wymienionych przepisów prawa powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że decyzja z 8 lipca 2022 r. była w powyższym zakresie prawidłowa, co z kolei powinno skutkować oddaleniem skargi K. G. i utrzymaniem w mocy decyzji z 8 lipca 2022 r. w oparciu o art. 151 p.p.s.a.; 2) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że archiwalne i ogólnodostępne zdjęcia satelitarne terenu nieruchomości, dostępne w serwisie www.google.pl/maps stanowią dowody z dokumentów, które sąd może przeprowadzić z urzędu, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wyżej wymienionych przepisów prawa powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że dowód taki w ogóle nie może zostać przeprowadzony na tym etapie postępowania oraz jest nieprzydatny do wykazania okoliczności, na które został przeprowadzony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut nieważności postępowania z uwagi na fakt, że w składzie Sądu I instancji była osoba powołana na stanowisko sędziego na wniosek tzw. nowej KRS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego na rozprawie zarzutu nieważności postępowania z uwagi na fakt, że w składzie Sądu I instancji była osoba powołana na stanowisko sędziego na wniosek tzw. nowej KRS. Podobna problematyka była już niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa NSA. Rozważając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że sędzia (asesor) został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek tzw. nowej KRS (por. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., II FSK 2155/23, LEX nr 3865769). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że przepis art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być odnoszony do ustrojowego kontekstu składu sądu. Z tego powodu przepis ten nie może być podstawą kwestionowania statusu osób tworzących skład sądu, a w szczególności sposobu ich powołania na stanowisko sędziowskie. Wniosek taki wynika wprost z systemowego rozumienia przepisów regulujących wyłączenie sędziego. Aspekt ustrojowy tej instytucji prawnej został uregulowany w art. 5a § 1-19 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2024.1267), zatem strona na tej podstawie prawnej może żądać wyłączenia sędziego ze składu orzekającego, jeżeli twierdzi, że sędzia ten może być nieobiektywny lub nie niezawisły ze względu na procedurę powołania na stanowisko sędziowskie (wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., II GSK 837/24, LEX nr 3824081). W niniejszej sprawie takiego wniosku nie złożono. W orzecznictwie NSA wskazywano ponadto, że kontrowersyjne zagadnienie statusu sędziego powołanego na urząd sędziego w postępowania nominacyjnym, w którym wypowiedziała się funkcjonująca w określonym czasie Krajowa Rada Sądownictwa, nie zostało do chwili orzekania w rozpoznawanej wówczas sprawie rozstrzygnięte ustawowo. Sytuacja taka nadal zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie jest organem władzy ustawodawczej i nie może działać za ustawodawcę. W obecnym stanie obowiązującego prawa pozytywnego brak jest dostatecznej ustawowej podstawy prawnej, za pomocą której można by w sposób jednoznacznie pewny, precyzyjny, jurydycznie uzasadniony zakwestionować stanowisko, że sędzia sądu administracyjnego, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta RP, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta określonymi wadami (wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., III FSK 1389/22, LEX nr 3749741). W pełni podzielając powyższe stanowiska zauważyć wypada, że z uwagi na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, już wyżej zaznaczono, iż w niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a więc również przesłanka z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, że zaskarżony wyrok nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, jakie ma zostać podjęte przez organy nadzoru budowlanego, a jedynie wskazuje, że nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Mając na uwadze przedstawione przez WSA motywy tego stanowiska, w tym w szczególności kwestię konieczności wyjaśnienia zgodności przedmiotowych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powyższe stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Organ odwoławczy bowiem nie rozważył należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie odniósł się do nich w motywach zaskarżonej decyzji. WSA uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i prawidłowo zastosował te przepisy, nie mając podstaw do stosowania art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c., to również nie jest on trafny. Co do zasady archiwalne i ogólnodostępne zdjęcia satelitarne mogą być dowodem w sprawie sądowoadministracyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie przesądził na podstawie takich zdjęć, jaki konkretnie stan faktyczny powinny przyjąć organy nadzoru budowlanego, a jedynie wskazał na konieczność należytego wyjaśnienia stanu faktycznego przez te organy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.