II OSK 3095/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 724/24 w sprawie ze skargi V.M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2023 r. nr DOiR-II-640-90/2023/AŚ w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 724/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V.M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 8 lutego 2023 r. V.M. (obywatelka Federacji Rosyjskiej) złożyła w Ambasadzie Rzeczypospolitej Polskiej w Berlinie wniosek o wydanie wizy krajowej w celu repatriacji, w związku z zamiarem przesiedlenia się na stałe do Polski. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 24 lipca 2023 r. odmówił zgody na wydanie V.M. wizy krajowej w celu repatriacji. Organ uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki terytorialnej określonej w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1105), gdyż nie zamieszkiwała przed wejściem w życie ustawy o repatriacji, tj. przed 1 stycznia 2001 r. na terytorium obecnych Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżanu, Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kirgiskiej, Republiki Tadżykistanu, Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 20 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie z 24 lipca 2023 r. Organ wskazał, że skarżąca V.M. z domu I. urodziła się w dniu 14 maja 1997 r. w mieście S. (Kraj [...]) jako córka S. i J. Od urodzenia do dnia 17 lipca 2022 r. zamieszkiwała w S. Decyzją Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Berlinie z 31 marca 2023 r. skarżąca została uznana za osobę polskiego pochodzenia, a zatem wypełniła przesłankę wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji. Organ wskazał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie, czy miasto S. jest położone w azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, a tym samym czy skarżąca, zamieszkująca od [...] 1997 r. do [...] 2022 r. w mieście S., wypełnia przesłankę wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji, uzasadniającą udzielenie jej zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji. Minister wyjaśnił, że w dniu 11 listopada 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2023 r. w sprawie jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2336). W rozporządzeniu tym określono wprost, które jednostki administracyjne Federacji Rosyjskiej uznaje się za wchodzące w skład azjatyckiej jej części, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji. Wśród wymienionych w tym rozporządzeniu 30 jednostek administracyjnych nie znajduje się ani miasto S., ani Kraj [...]. Organ wskazał, że powołane rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i aktem wykonawczym do ustawy o repatriacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonując oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji jest związany obowiązującymi, w dniu wydania niniejszego postanowienia, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2023 r. w sprawie jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. Z powyższych względów Minister uznał, że skarżąca nie spełniła przesłanki określonej w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji i nie jest możliwe udzielenie jej zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji. Organ wskazał również, że rozstrzygnięcia zapadłe w sprawach o udzielenie zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji rodzicom wnioskodawczyni, na które powołała się w toku postępowania, będą stanowiły przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych oceniających zasadność i prawidłowość ich orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełnia przesłankę z pkt 1 ust. 1 art. 9 ustawy o repatriacji, albowiem jest osobą polskiego pochodzenia. Nie została natomiast spełniona przesłanka dotycząca zamieszkiwania przed dniem wejścia w życie ustawy o repatriacji – tj. przed dniem 1 stycznia 2001 r. na terytorium obecnych Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżanu, Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kirgiskiej, Republiki Tadżykistanu, Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uwagi na wątpliwości co do geograficznego położenia miasta S. organ, w celu wyjaśnienia powyższej kwestii, zwracał się do Departamentu Współpracy z Polonią i Polakami za Granicą Ministerstwa Spraw Zagranicznych o opinię w tej sprawie, weryfikował informację w pl.Wikipedia oraz w oparciu o przedstawioną przez MSZ informację źródłową o charakterze stricte geograficznym m.in. – W.C. (Państwowy Uniwersytet [...], "Geografia" nr 13/2008 r. Moskwa). W piśmie z dnia 29 czerwca 2023 r. MSZ wyraziło opinię, że nie można uznać, że S. jako jednostka administracyjna znajduje się w azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ przeanalizował również dokumenty nadesłane przez skarżącą dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ponownie zwrócił się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych o opinię w sprawie, załączając do pisma dokumenty przedstawione przez stronę. W odpowiedzi Ministerstwo Spraw Wewnętrznych poinformowało, że z dniem 11 listopada 2023 r. wejdzie w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2023 r. w sprawie jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wydając rozstrzygnięcie w dniu 20 grudnia 2023 r. prawidłowo uwzględnił obowiązujące przepisy prawa, w szczególności przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2023 r. w sprawie jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, które weszło w życie w dniu 11 listopada 2023 r. Rozporządzenie to określa wprost, które jednostki administracyjne Federacji Rosyjskiej uznaje się za wchodzące w skład azjatyckiej jej części, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji. Wśród wymienionych w tym rozporządzeniu 30 jednostek administracyjnych nie znajduje się ani miasto S., ani Kraj [...]. Wskazany w tym rozporządzeniu katalog 30 jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej jest katalogiem zamkniętym i nie podlega wykładni rozszerzającej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozporządzenie stanowi wypełnienie delegacji ustawowej art. 9 ust. 5 ustawy o repatriacji, wprowadzonego na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Niewątpliwie intencją ustawodawcy było doprecyzowanie użytego w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji sformułowania "azjatycka część Federacji Rosyjskiej". Rozporządzenie definiuje, które terytoria zostają uznane na potrzeby stosowania obowiązującej ustawy o repatriacji za wchodzące w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. Organ nie mógł pominąć w trakcie orzekania obowiązującego aktu prawnego odnoszącego się do istoty wyjaśnianego zagadnienia. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pierwszej instancji uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany zbadać stan faktyczny i prawny w sprawie zainicjowanej wnioskiem złożonym przez skarżącą. Organ nie był związany treścią rozstrzygnięcia zapadłego wobec rodziców skarżącej, których repatriacja miała miejsce w listopadzie 2020 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku V.M. zarzuciła na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 174 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 12b ust. 1 ustawy o repatriacji, przez nieuzasadnioną odmowę udzielenia zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji i arbitralne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki negatywne wydania wizy w sytuacji, gdy cudzoziemka spełniła wszystkie wymagane prawem warunki do jej udzielenia, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych; 2. art. 174 § 2 zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 174 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego naruszenie, dotyczące obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Cudzoziemka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 2. Wiza krajowa w celu repatriacji może być wydana osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) jest polskiego pochodzenia; 2) przed dniem wejścia w życie ustawy zamieszkiwała na stałe na terytorium obecnych Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżanu, Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kirgiskiej, Republiki Tadżykistanu, Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej (art. 9 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o repatriacji). 3. Cudzoziemka urodziła się w dniu 14 maja 1997 r. w mieście S. (Kraj [...]). Od urodzenia do dnia 17 lipca 2022 r. zamieszkiwała w S.. Decyzją Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Berlinie z 31 marca 2023 r. skarżąca została uznana za osobę polskiego pochodzenia, a zatem wypełniła przesłankę wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest to, czy skarżąca spełnia przesłankę terytorialną określoną w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji. Kluczowym dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie, czy miasto S. jest położone w azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, a tym samym czy skarżąca, zamieszkująca od [...] 1997 r. do [...] 2022 r. w mieście S., wypełnia przesłankę wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji, uzasadniającą udzielenie jej zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) do art. 9 ustawy o repatriacji został dodany ust. 5. W przepisie tym zawarto delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, o której mowa w ust. 1 pkt 3, uwzględniając potrzebę zapewnienia jednolitej praktyki w zakresie oceny spełnienia warunków do wydania wizy krajowej w celu repatriacji. Nowelizacja ta weszła wżycie w dniu 22 stycznia 2022 r. Artykuł 9 ust. 5 ustawy o repatriacji obowiązywał już w chwili składania przez skarżącą wniosku o wydanie wizy krajowej w celu repatriacji. W wykonaniu tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 października 2023 r. w sprawie jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2336). Rozporządzenie to weszło w życie w toku postępowania odwoławczego tj. w dniu 11 listopada 2023 r. W rozporządzeniu tym określono wprost, które jednostki administracyjne Federacji Rosyjskiej uznaje się za wchodzące w skład azjatyckiej jej części, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji. Wśród wymienionych w tym rozporządzeniu 30 jednostek administracyjnych nie znajduje się ani miasto S., ani Kraj [...]. Wskazany w tym rozporządzeniu katalog 30 jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej jest katalogiem zamkniętym i nie podlega wykładni rozszerzającej. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że intencją ustawodawcy było doprecyzowanie użytego w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji sformułowania "azjatycka część Federacji Rosyjskiej". Rozporządzenie definiuje, które terytoria zostają uznane na potrzeby stosowania obowiązującej ustawy o repatriacji za wchodzące w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. Powołane rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i aktem wykonawczym do ustawy o repatriacji. Wejście w życie rozporządzenia w trakcie postępowania administracyjnego ma kluczowe znaczenie dla jego rozstrzygnięcia. Co do zasady sprawę rozstrzyga się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie orzekania. Organ administracji publicznej powinien orzekać zgodnie z prawem obowiązującym w dacie wydawania decyzji lub postanowienia, co oznacza, że zmiany przepisów, w tym wejście w życie nowych rozporządzeń, powinny być uwzględnione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonując oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji był zatem związany obowiązującymi, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2023 r. w sprawie jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, w świetle którego Kraju [...], ani miasta S. nie uznaje się za wchodzące w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ nie mógł pominąć w trakcie orzekania obowiązującego aktu prawnego odnoszącego się do istoty wyjaśnianego zagadnienia. Z powyższych względów organ zasadnie uznał, że skarżąca nie spełniła przesłanki określonej w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji i nie jest możliwe udzielenie jej zgody na wydanie wizy krajowej w celu repatriacji. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut art. 12b ust. 1 ustawy o repatriacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 174 § 1 pkt 1 lit. a zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej nie wskazał, w której ustawie został uregulowany ten przepis. Ustawa o repatriacji nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. To samo dotyczy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano art. 174 § 2 p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany zbadać stan faktyczny i prawny w sprawie zainicjowanej wnioskiem złożonym przez skarżącą. Minister nie był związany treścią rozstrzygnięcia zapadłego wobec rodziców skarżącej, których repatriacja miała miejsce w 2020 r. Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. W dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązywały przepisy rozporządzenia z dnia 9 października 2023 r. w sprawie jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. Przepisy rozporządzenia wydanego na mocy delegacji ustawowej są jednoznaczne i nie pozostawiają żadnej dowolności interpretacyjnej. W dacie wydawania rozstrzygnięć dotyczących rodziców skarżącej przedmiotowe rozporządzenie nie obowiązywało. Przepisy ustawy o repatriacji nie zawarły wówczas delegacji ustawowej dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że stan prawny sprawy skarżącej i sprawy jej rodziców był odmienny. Podkreślić również należy, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca może bowiem zmienić obowiązujące przepisy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Określając warunki do wydania wizy krajowej w celu repatriacji, ustawodawca zawarł w przepisach ustawy szczegółowe upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu jednostek administracyjnych wchodzących w skład azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej. 5. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano art. 174 § 2 p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wiza krajowa w celu repatriacji może być wydana osobie, która spełnia łącznie warunki określone w art. 9 ust. 1 ustawy o repatriacji. W rozpoznawanej sprawie cudzoziemka spełniła tylko jeden warunek do wydania wizy krajowej w celu repatriacji. Cudzoziemka została uznana za osobę polskiego pochodzenia, a zatem wypełniła przesłankę wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji. Skarżąca nie spełniła natomiast przesłanki terytorialnej określonej w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o repatriacji. Brak było zatem podstaw do wydania jej wizy krajowej w celu repatriacji. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowieni i zasadnie oddalił skargę cudzoziemki. 6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.