II OSK 3073/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 284/24 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.4120.13-15.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 284/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o oddaleniu skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (zwanego dalej: SKO lub Kolegium) z 27 lutego 2024 r. znak: SKO.4120.13-15.24. Decyzją tą Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 21 grudnia 2023 r., znak: RI.PP.6730.55.2023 ustalającą na rzecz W. G. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę samoobsługowej myjni samochodowej na terenie działki nr [...] obr. [...]. Powyższy wyrok zapadł na gruncie następującego stanu faktycznego i prawnego. W. G., 31 maja 2023 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...]. Decyzją z 24 sierpnia 2023 r., znak: RI.PP.6730.55.2023, organ ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek rozpoznania wniesionego od jej decyzji odwołania, decyzją z 20 października 2023 r., znak: SKO.4120.206-209.23 Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na uchybienia proceduralne w sprawie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z 21 grudnia 2023 r., znak: RI.PP.6730.55.2023, Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla w/w zamierzenia budowlanego, wskazując na łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. M., R. M. oraz I. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zaskarżoną do Sądu decyzją z 27 lutego 2024 r., po rozpoznaniu powyższych odwołań, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium wyjaśniło, że w celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm. dalej zwanego jako: "rozporządzenie"). W oparciu jej ustalenia przyjęto, że planowana zabudowa jest dopuszczalna, bowiem da się pogodzić z istniejącą na objętym analizą obszarze funkcją. Na analizowanym terenie stwierdzono bowiem występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, a także zabudowy usługowej (teren placu zabaw, sklep sieci [...]), magazynowej i produkcyjnej (nieczynna stacja paliw). Mając na uwadze, że planowana inwestycja obejmuje budowę samoobsługowej myjni samochodowej, czyli zabudowy o funkcji usługowej, organ uznał, że możliwe jest dla niej ustalenie warunków zabudowy. Do analizy w zakresie gabarytów budynków organ przyjął zaś budynki usługowe znajdujące się w zakreślonym w analizie obszarze. Podkreślono, że z treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w projektowanym obiekcie ma mieścić się myjnia samochodowa o gabarytach mniejszych lub zbliżonych do budynków zlokalizowanych w granicach obszaru analizy urbanistycznej. Biorąc pod uwagę, że działalność w zakresie prowadzenia myjni samochodowej jest działalnością, która zaspokaja potrzeby osób zamieszkujących w bliższej i dalszej okolicy, jak również brak jest przepisu, który zakazywałby lokalizacji takiej działalności w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, uznano, że planowana funkcja usługowa nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową, tylko ją uzupełniała. W ocenie organu w sprawie prawidłowo ustalono wymagania dla planowanej inwestycji w oparciu o § 4, § 5, § 6 i § 7 w/w rozporządzenia. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, I. D. zarzuciła jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki o nr ew. [...] obręb [...], w sytuacji, gdy nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki, od których zaistnienia uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy (naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). SKO niezasadnie uznało, że market [...], plac zabaw oraz nieczynna stacja paliw są obiektami, które pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, którym jest budowa samoobsługowej myjni samochodowej; 2. art. 7 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego oraz interesu społecznego i arbitralne uznanie, że budowa myjni samoobsługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej jest możliwa, gdyż nie łamie zasady dobrego sąsiedztwa. SKO uznało, że obiektów spełniających funkcje usługowe nie można dzielić na różne kategorie (jest to niejako jedna grupa), w związku z tym, jako że zarówno market [...], jak i myjnia samochodowa spełniają funkcje usługowe, to te obiekty mogą być ze sobą porównane w ramach "zasady dobrego sąsiedztwa". Według SKO oba te obiekty pełnią funkcje uzupełniające wobec zabudowy mieszkaniowej i w związku z tym nie kolidują z nią, co jest ustaleniem nieprawidłowym w kontekście myjni samochodowej, która, mimo że jest obiektem usługowym tak jak sklep, to spełnia inne cele oraz oddziałuje na zabudowę mieszkaniową w inny sposób i w innym zakresie, niż sklep spożywczy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w uzasadnieniu skargi wskazując szeroką argumentację mającą uzasadniającą powołane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem o sygn. akt II SA/Łd 284/24 z 22 sierpnia 2024 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p.. Sąd wskazał, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, nakładając obowiązek dostosowywania nowoprojektowanej zabudowy do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to z regulacji, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta ma zagwarantować ład przestrzenny, gdyż zakłada, że nowa zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z istniejącą - zarówno w aspekcie urbanistycznym, jak i architektonicznym. Wyjaśniono, że w orzecznictwie wskazuje się, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość znajdującą się wokół działki, tworzącą pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1390/21 i cyt. tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, opracowana na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, sporządzona została zgodnie z przepisami prawa przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 5 ust. 5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz stosownie do wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a u.p.z.p., w przewidzianej prawem odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu, wyznaczonego wokół granicy planowanej inwestycji, to jest 105 m. W przedmiotowej sprawie autor analizy przyjął 138 m. powyższe jednak nie ma wpływu na wynik postępowania. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej prawidłowo ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanych funkcjach: mieszkaniowa (zabudowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa), usługowa (sklep [...] i nieczynna stacja, której przeznaczenie nie zostało jednak dotychczas zmienione), magazynowa i produkcyjna. Tym samym procedujące w sprawie organy w ocenie Sądu zasadnie uznały, że istniejąca w granicach obszaru analizowanego zabudowa, jak i jej funkcja pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd uznał, że w sprawie spełniony został zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak bowiem wielokrotnie wskazywał NSA, warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. D., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez: a) niewłaściwe przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne na działce nr ew. [...] obręb [...], polegające na budowie samoobsługowej myjni samochodowej uzupełnia i nawiązuje do funkcji występującej w sąsiedztwie tej działki, podczas gdy faktycznie nie zostały zachowane wymogi wynikające z w/w przepisu, co uzasadniało odmowę wydania decyzji oraz uchylenie zaskarżonych decyzji zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacynie, WSA niezasadnie uznał, że market [...], plac zabaw i nieczynna stacja paliw są obiektami, które pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy są to obiekty o innych cechach, przeznaczeniu i skali oddziaływania i nie dają się porównać z planowaną myjnią bowiem nie spełnia ona zasady dobrego sąsiedztwa. Nie jest również prawidłowe ustalenie dokonane przez Sąd, że myjnia samoobsługowa, nigdy nie koliduje z funkcją mieszkaniową, oddziałuje ona bowiem na nią w sposób innych i w innym zakresie niż np. sklep. b) niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że funkcja usługowa zawsze wypełnia funkcję mieszkaniową oraz nigdy z nią nie koliduje, co jest błędnym rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada to oznacza, że za każdym razem należy ocenić nie tylko jakie obiekty występują na danym obszarze, ale też jakie są planowane oraz ocenić ich funkcję oraz stopień oddziaływania na otoczenie. Powyższe ustalenia mogą bowiem doprowadzić do wniosku, że zabudowa usługowa będzie kolidowała z zabudową mieszkaniową. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo braku wyważenia przez organ II instancji interesu indywidualnego oraz społecznego i arbitralne uznanie, że budowa myjni samoobsługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jest możliwa, gdyż nie łamie zasady dobrego sąsiedztwa oraz nie koliduje z przeważającą funkcją mieszkaniową. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd nie uwzględnił faktu, że działki sąsiednie, kupowane były z zasobu gminnego jako działki budowlane mieszkaniowe, właściciele dostawali zapewnienie od gminny, że w pobliżu nie będą lokalizowane uciążliwe usługi- takie jak myjnia. b) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie jego podstawy prawnej, w szczególności brak pełnego odniesienia się do stanowiska i zarzutów skarżącej zawartych w skardze, co utrudnia kontrolę instancyjną wyroku. Sąd oparł swój wywód na twierdzeniu, iż zabudowa usługowa nigdy nie koliduje z zabudową mieszkaniową, faktycznie jednak bez kompleksowego i pełnego odniesienia się konkretnie do myjni i jej uciążliwości, jak również orzecznictwa przywołanego w skardze. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, albowiem zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego i to zarówno w zakresie niewłaściwej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyrokowi Sądu I instancji nie można zarzucić naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów oraz przywołanych przez nią wyroków sądów administracyjnych, a w konsekwencji oparciu wywodu na twierdzeniu, iż zabudowa usługowa nigdy nie koliduje z zabudową mieszkaniową, bez kompleksowego i pełnego odniesienia się konkretnie do myjni i jej uciążliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, przy tym, że przyznaje po części rację skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku w powyższym zakresie nie zostało dostatecznie rozwinięte i umotywowane, co jednak w okolicznościach sprawy nie mogło uzasadniać uwzględnienia powyższego zarzutu. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej realizuje wymagania określone w powyższym przepisie, zawiera bowiem stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia a motywy zaskarżonego wyroku poddają się kontroli instancyjnej, wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. Zaskarżonemu w sprawie wyrokowi Sądu I instancji nie można również zarzucić wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wyważenia przez organ II instancji interesu indywidualnego oraz społecznego i arbitralne uznanie, że budowa myjni samoobsługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jest możliwa, gdyż nie łamie zasady dobrego sąsiedztwa oraz nie koliduje z przeważającą funkcją mieszkaniową, a w konsekwencji nie uwzględnieniu przez Sąd faktu, że działki sąsiednie, kupowane były z zasobu gminnego jako działki budowlane mieszkaniowe oraz, że właściciele dostawali zapewnienie od gminny, że w pobliżu nie będą lokalizowane uciążliwe usługi- takie jak myjnia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1351/16 podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 7, 77§1 i 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został jednak wykazany. W ocenie NSA materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do wyjaśnienia kwestii spełnienia w sprawie przesłanek wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa z punktu widzenia regulacji wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w świetle poczynionych powyżej ustaleń, w sprawie nie można również uznać, że doszło naruszenia w/w przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne w postaci samoobsługowej myjni samochodowej uzupełnia i nawiązuje do funkcji występującej w sąsiedztwie, jak i niewłaściwą wykładnię tego przepisu polegającą w ocenie skarżącej kasacyjnie na błędnym przyjęciu, że funkcja usługowa zawsze uzupełnia funkcję mieszkaniową oraz nigdy z nią nie koliduje. Na wstępie należy podkreślić, że procedujące w sprawie organy, jak również Sąd I instancji w ocenie NSA prawidłowo uznały, że istniejąca w granicach obszaru analizowanego zabudowa, jak i jej funkcja pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w postaci samoobsługowej myjni samochodowej, w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie podziela stanowczego poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż już z samego fakt istnienia przynajmniej na jednej działce funkcji usługowej, należy taką funkcję zawsze dopuścić, jednak w okolicznościach sprawy nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Należy bowiem mieć na uwadze, że w zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem dopuszczenia jakiejkolwiek nowej zabudowy jest zawsze ustalenie, czy stanowi ona kontynuację takiej funkcji w obszarze analizowanym. Ma to szczególne znaczenie w przypadku rozstrzygania o dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji na obszarze, w którym występują różne funkcje np. tak jak w rozpoznawanej sprawie: funkcji mieszkaniowej, usługowej, zagrodowej, magazynowej.Dopuszczenie poszczególnych funkcji jako uzupełnienia już istniejących, winno odbywać się bowiem po dokładnej analizie otoczenia i przy uwzględnieniu jego charakterystyki. Powyższe odnosi się do wszystkich funkcji, w tym również do usług w postaci myjni samochodowych. Pamiętać bowiem należy, że obecnie obowiązujące przepisy u.p.z.p., wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie nie pozwalają na z góry odmienne kwalifikowanie myjni samoobsługowych na tle innej zabudowy usługowej. Lokalizowanie samoobsługowych myjni następuje więc w oparciu o przepisy ogólne dotyczące lokalizacji zabudowy usługowej. Warto odnotować, że na tym tle wyrażono już pewne poglądy w orzecznictwie, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2241/20. zwrócono uwagę na to, że nie ma podstaw prawnych, aby - co do zasady - myjnie samoobsługowe ("bezdotykowe") a priori charakteryzować jako "usługi uciążliwe", gdyż takie podejście nie znajduje umocowania w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu omawianego wyroku przywołano także kilka uprzednio wydanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażających pogląd, że nie można przyjmować jako obowiązującej reguły, że samoobsługowe myjnie samochodowe muszą niejako z definicji kolidować z zabudową mieszkalną. Przykładowo, w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 779/17 (między innymi na ten judykat powołał się Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku sygn. akt II OSK 2241/22) Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował lokalizację myjni samoobsługowej w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej), lecz zarazem było to sąsiedztwo dwóch dużych samoobsługowych sklepów z parkingami, co wyraźnie miało wpływ na całościową ocenę sprawy przez Sąd. W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zatem społeczny problem związany z oddziaływaniem myjni samoobsługowych na zabudowę mieszkaniową. Np. w wyroku z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II OSK 2348/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wprost stwierdził, że myjnie samochodowe nie powinny być lokalizowane w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz że nie są to usługi pierwszej potrzeby. Sprawa ta dotyczyła jednak działki w mieście Kraków, otoczonej budynkami mieszkalnymi, bezpośrednio z nią sąsiadującymi. Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym obecnie składzie nie kwestionuje powyższych poglądów, zwłaszcza, że znajdują one oparcie w literalnym brzmieniu ustawy. W ocenie jednak Sądu w przypadku spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego, należy przede wszystkim rozstrzygać je w sposób indywidualny, a nie ogólny, przy uwzględnieniu towarzyszących jedynie danej sprawie okoliczności faktycznych, ustalonych w oparciu o sporządzoną tylko dla danego zamierzenia analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W procesie ustalania warunków zabudowy porównując funkcje, cechy i wskaźniki zabudowy, nie można bowiem ograniczyć się do schematów i zatracić z pola widzenia rzeczywistych uwarunkowań ładu przestrzennego, który w konkretnej sprawie tworzyć ma harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie, ustalenia analizy, pozwalały na przyjęcie, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Organy zasadnie wykazały, że projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, stanowić bowiem będzie uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Podkreślić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można było uznać, że planowana inwestycja będzie naruszała tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". W sprawie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie wsi- kolonii, gdzie dominuje zabudowa zagrodowa. Pod pojęciem której, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.), należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wprawdzie zabudowa mieszkaniowa, w tym zagrodowa przeważa na obszarze analizowanym, jednak nie mamy tu do czynienia z rodzajem osiedla mieszkaniowego składającego się jedynie z domów jednorodzinnych. Co więcej, żadna z działek zabudowanych jedynie budynkiem mieszkaniowym nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestycyjną. Najbliższe działki zabudowane budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi i zabudową zagrodową znajdują się po drugiej stronie drogi (wewnętrznej oraz publicznej). W tym samym kwartale znajduje się zaś zabudowa usługowa m.in. sklep [...]. Mając zatem na uwadze, że podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić, w sprawie prawidłowo organy przyjęły, że taka sytuacja nie zachodzi. Na powyższe rozstrzygnięcie nie mogła mieć także wpływu podniesiona w skardze okoliczność, że działki sąsiednie, kupowane były z zasobu gminnego, jako działki budowlane- mieszkaniowe oraz że właściciele dostawali zapewnienie od gminny, że w pobliżu nie będą lokalizowane uciążliwe usługi. Zaznaczyć należy, że na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, ale mogą to czynić jedynie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, która to decyzja wydawana jest w oparciu m.in. o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za odpowiadający prawu (pomimo pewnych trafnych zarzutów zgłoszonych co do treści jego uzasadnienia), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.