II OSK 2969/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 334/24 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 22 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP.4110.182.2976.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lipca 2024 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 334/24, oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 22 stycznia 2024 r., nr SKO.ZP.4110.182.2976.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia z 24 sierpnia 2023 r., nr 269/2023, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...] (obręb [...] – [...], arkusz 12) w R.. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Radomia decyzją z 24 sierpnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dla obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, uznając, że planowana inwestycja w zakresie ustalonych warunków zabudowy spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji akceptując zastosowany sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o front terenu objętego wnioskiem, czyli jego południową granicę na odcinku AF o szerokości 75,5 m, co dało odległość 226,5 m od granic terenu inwestycji. Potwierdzono kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym oraz wyznaczenie parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę P. B. stwierdził, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skarżącego potwierdzono prawidłowość postępowania przeprowadzonego z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd Wojewódzki zaakceptował przyjęty przez organy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jako zgodny z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz zasadą dobrego sąsiedztwa. W skardze kasacyjnej P. B., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne określenie frontu terenu jako południową granicę na odcinku AF o szerokości 75,5 m, stanowiącej południową granicę działki nr [...] będącej we własności wnioskodawcy i działki nr [...] będącej we współwłasności wnioskodawcy, a w konsekwencji błędne określenie granic obszaru analizowanego w odległości 226,5 m, stanowiącego trzykrotność frontu działki. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego oraz w konsekwencji tego błędne określenie frontu terenu jako południowa granica na odcinku AF o szerokości 75,5 m, stanowiącej południową granicę działki nr [...] będącej we własności wnioskodawcy i działki nr [...] będącej we współwłasności wnioskodawcy, a w konsekwencji błędne określenie granic obszaru analizowanego w odległości 226,5 m, stanowiącego trzykrotność frontu działki; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. wyrażające się w tym, iż zgodna z prawem jest decyzja wydana sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasadą udzielania informacji, pomimo tego, iż wydana decyzja ustalająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy została wydana w oparciu o błędnie sporządzoną analizę urbanistyczną. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu. Ewentualnie - w przypadku uwzględnienia przez Sąd jedynie zarzutów dotyczących prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi skarżącego. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły i w konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to znaczy na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej skoncentrowane są na zakwestionowaniu sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szerokość frontów dwóch działek objętych inwestycją, tj. działki nr [...] i nr [...], których fronty łącznie stanowią południową granicę terenu inwestycji bezpośrednio przylegającą do działki nr [...] komunikującej ten teren z drogą publiczną, którą w części graficznej analizy urbanistycznej oznaczono jako odcinek AF o długości 75,5 m, której trzykrotność wyniosła 226,5 m. Zarówno w sferze procesowej, jak i materialnoprawnej, zarzuty kasacyjne nie zdołały podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli potwierdzającej legalność zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że podstawę normatywną wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia, a nie wskazany w podstawach kasacyjnych art. 61 ust. 5a u.p.z.p., którego wbrew zarzutom ani organy ani sąd administracyjny nie mógłby naruszyć, gdyż nie miał w tej sprawie zastosowania. Przepisy intertemporalne art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) stanowią o stosowaniu przepisów dotychczasowych u.p.z.p. i rozporządzenia do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie zmienionych aktów, tj. przed 3 stycznia 2022 r., czyli takiej sprawy, jak przedmiotowa. Pomimo tego NSA poddał jednak argumentację skarżącego kasacyjnie kwestionującą sposób wyznaczenia obszaru analizowanego ocenie z uwzględnieniem przepisów w sposób właściwy opisujących występujące w sprawie zagadnienie prawne. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, oddające jednakowoż istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia ilekroć jest w nim mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powyższe oznacza, że frontem działki jest ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główne wejście i wjazd na działkę. Przy czym pojęcia frontu działki nie należy utożsamiać wyłącznie z miejscem styku działki z drogą pełniącego funkcję głównego wjazdu lub wejścia, ale raczej z odcinkiem działki (działek), który przylega do tej drogi. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, ale wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W tym zakresie inwestor swój wybór odzwierciedlił w piśmie z dnia 17 marca 2021 r. i w załączniku graficznym potwierdzając, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...] i [...], ma być skomunikowany z droga publiczną poprzez główny wjazd i wejście z drogi wewnętrznej, działki nr [...]. Wobec tego przyleganie działki nr [...] wąskim fragmentem 5 m do drogi publicznej nie ma wpływu na przewidziany przez inwestora sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, który odpowiada wymogom prawa. Według stanowiska ukształtowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aprobowanego przez skład rozpoznający skargę kasacyjną, pojęcie frontu działki nie zawsze musi odnosić się do jednej, konkretnej działki, w granicach której ulokowany zostanie zjazd z drogi. Jeżeli bowiem teren inwestycji składa się z kilku działek, tak jak w niniejszej sprawie, to przez front działki należy rozumieć także front działek będący tą ich częścią, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (tak wyroki NSA: z 3 lipca 2023 r., II OSK 67/22, z 17 stycznia 2024 r., II OSK 950/21, 8 sierpnia 2024 r., II OSK 1797/23). Stanowisko to potwierdzono w istocie powołaną już wyżej nowelizacją u.p.z.p., która do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przeniosła reguły ustalania obszaru analizowanego centralnym parametrem wyjściowym czyniąc "front terenu" nadal jednak definiowany z użyciem pojęcia "działki budowlanej". W orzecznictwie odnotowano to jako "czytelną sugestię, że front terenu może stanowić także sumę szerokości takich działek, jeżeli przylegają do drogi (tak wyrok NSA z 3 lipca 2023 r., II OSK 67/22). Potwierdza to również uzasadnienie projektu wskazanej wyżej nowelizacji, w którym wskazano, że celem zmian było "sprecyzowanie sposobu ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. W związku z tym konieczne było doprecyzowanie definicji frontu terenu" (zob. Druk Sejmowy Sejmu IX kadencji nr 1534). Literalne rozumienie wskazanej definicji legalnej frontu działki wyklucza natomiast uznanie za front działki tej jej część, która nie przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (tak wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1185/21). Do tego z kolei zdaje się zmierzać skarżący kasacyjnie wskazując w skardze kasacyjnej, że frontem terenu inwestycji powinna być "wschodnia granica działki", która przylega do działki nr [...] i wynosi 33 m, a zatem obszar należałoby wyznaczyć w odległości 99 m. Po pierwsze, twierdzenia skarżącego są nieprecyzyjne, gdyż wschodnia granica działki nr [...] nie graniczy z działką nr [...], ale z działką nr [...], a po drugie i ważniejsze, od strony żadnej z tych działek nie odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji, który zaplanowany został od strony działki nr [...], komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną - ulicą (...). Działka nr [...] we współwłasności inwestora ma kształt predestynujący ją do pełnienia funkcji drogi wewnętrznej komunikującej położne przy niej działki budowlane z drogą publiczną. Sformułowane i uzasadnione w ten sposób zarzuty kasacyjne nie mogły podważyć prawidłowości zastosowanego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd a quo sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, którego prawidłową podstawę stanowiła łącznie szerokość frontu działek zainwestowanych przylegających do działki nr [...]. Ten sposób wyznaczenia obszaru analizowanego zmierzał do jak największego urealnienia warunków architektoniczno-urbanistycznych badanego terenu i jak wynika z analizy nie po to, aby szukać sąsiedztwa dla projektowanej zabudowy, ale po to, aby sprawdzić czy można ją wpisać w ład przestrzenny okolicy. W niniejszej sprawie organy administracji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo ustaliły, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, garaże, budynki gospodarcze, inne niemieszkalne, zabudowa usługowa, i produkcyjna, w tym budynki handlowe, usługowe, produkcyjne, przemysłowe. Wprowadzenie nowej zabudowy wielorodzinnej w tak ukształtowaną przestrzeń nie narusza zatem zasady dobrego sąsiedztwa, a stanowi jej logiczne uzupełnienie i rozwój. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 2563/18). W orzecznictwie niekwestionowany jest również pogląd, że zabudowa wielorodzinna realizuje tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna, a ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji (por. wyroki NSA z 17 września 2020 r., II OSK 1777/20, z 7 października 2025 r., II OSK 855/23). Wprowadzenie kolejnych obiektów o funkcji mieszkaniowej na obszarze, gdzie taka funkcja już występuje, nie tylko nie narusza ładu przestrzennego, ale jest jego naturalną konsekwencją. Nowa zabudowa parametrami i wskaźnikami wykazywać winna spójność z terenem otaczającym, co w zaskarżonej decyzji potwierdził organ a w wyroku zaakceptował Sąd, a czego zarzutami kasacyjnymi skarżący nie podważył. Przy weryfikacji stanowiska skarżącego kasacyjnie pomocniczo należało się posłużyć wnioskami wywiedzionymi z kwerendy akt postępowania administracyjnego, która ujawniła, że w toku długotrwałego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wydawano wiele decyzji, w tym również w oparciu analizy urbanistyczne przeprowadzone w ramach obszarów analizowanych wyznaczanych w oparciu o trzykrotność szerokości frontu wynoszącą 120 m i 99 m (decyzje z 6 lipca 2020 r. i z 28 grudnia 2021 r.). Analizy przeprowadzone w granicach takich obszarów dostarczały podobnych wyników w zakresie średnich wielkości zasadniczych wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy. Treść analizy sporządzonej w niniejszej sprawie potwierdza przy tym, że średnie wielkości wskaźników i parametrów były tylko punktem wyjścia do ustalenia ostatecznych parametrów nowej zabudowy, będących wypadkową różnic w obrębie poszczególnych parametrów wynikających z różnorodności funkcji istniejących w sąsiedztwie urbanistycznym. Wskazać należy, że parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy zarówno w decyzji z 2021 r., jak w zaskarżonej decyzji organy ustaliły odstępując od ich wartości średnich w obszarze analizowanym, uwzględniając w obu przypadkach wysokość tego samego budynku mieszkalnego na działce nr [...] objętego granicami obszaru analizowanego (§ 7 pkt 4 i § 8 rozporządzenia). Potwierdza to, że różnica w wielkości obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszej sprawie ze względu na charakter sąsiedztwa urbanistycznego ściśle i różnorodnie zabudowanego, nie doprowadziła do takiego ukształtowania nowej zabudowy, która burzyłaby ład przestrzenny okolicy. W konsekwencji, określenie obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotność łącznej szerokości frontu działek nr [...] i [...] stanowiącego południową granicę inwestycji przylegającą bezpośrednio do działki nr [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji i za pośrednictwem której następuje dostęp do drogi publicznej, nastąpiło w zgodzie z przepisami § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia i mogło stanowić podstawę prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nie doszło do zarzucanego w podstawach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ani przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a w konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi nie można również przypisać naruszenia wynikowego przepisu art. 151 p.p.s.a., albowiem w okolicznościach sprawy przepis ten został zastosowany trafnie, stosownie do wyników oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów