II OSK 3041/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 688/24 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.ZP/415/73/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 września 2024 r. Sygn. akt II SA/Kr 688/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z 7 marca 2024 r. Sygn. akt: SKO.ZP/415/73/202 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, utrzymującą w mocy decyzję z 4 stycznia 2024 r., znak: WPP-III.6730.63.2023 Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego o część usługową w części nad garażem na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...] w [...], wydaną w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. póz. 977) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Za front działki przyjęto szerokość części terenu objętego wnioskiem przylegającą do pasa drogowego ulicy [...], z której to ulicy odbywać się dojazd, istniejącym zjazdem. Teren objęty wnioskiem położony jest przy skrzyżowaniu Alei [...] i ulicy [...]. Działka zabudowana jest budynkiem mieszkalno – usługowym, którego dotyczy wniosek. Pozostałe budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają funkcję mieszkalną. Istniejąca na działce usługa w zakresie gastronomii, stanowi uzupełnienie wiodącej funkcji obszaru - mieszkaniowej. W analizie przedstawiono w formie tabeli szczegółowe gabaryty budynków. Wskazano, że linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, nie ulegną zmianie, bowiem przedmiotem wniosku, z uwagi na dokonaną przez inwestora zmianę, jest nadbudowa, a nie rozbudowa. Na podstawie analizy przyjęto, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w odniesieniu do budynków sąsiednich nie jest jednolita. Budynki sąsiednie, zwłaszcza w obrębie kwartału zabudowy którego częścią jest teren objęty wnioskiem mają niskie okapy o wysokościach ok. 3,0m do max 4,0m. Okap głównej połaci budynku objętego wnioskiem, zgodnie z pomiarami wykonanymi przez urząd według dostępnych środków ma wysokość ok. 5,5m. Mając na uwadze, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, kontynuując charakter zabudowy sąsiedniej, ustalono tą wysokość do okapu. Wskazano, że objęty wnioskiem budynek jest najwyższy w tym kwartale zabudowy i jest jednym z najwyższych w obszarze analizowanym, co również ma wpływ na jego wysokość okapu głównej połaci dachu, który w tym momencie jest niemal o 1,5m wyższy od sąsiednich. Wprawdzie, Inwestor we wniosku określił wysokość okapu w przedziale od 8,5m do 9,0m, jednak w Rozporządzeniu mowa jest, że jeżeli wysokość, o której mowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Średnia wysokość dla całego obszaru analizowanego wynosi 5,05m. Biorąc powyższe pod uwagę dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu jako max istniejącą wysokość okapu głównej połaci dachu budynku równoległej do Alei [...]. W ocenie organu, nie można dodatkowo zwiększać wysokości, tak jak domaga się tego inwestor, bowiem w obszarze analizowanym nie występują budynki o takich gabarytach. Ustalając geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) wskazano, że w analizowanym obszarze występują dachy dwu i czterospadowe charakteryzujące się okapami, dachy płaskie otoczone attyką nie występują. Można zaobserwować ujednolicenie i podobieństwo geometrii dachów. Budynki mieszkalne w kwartale zabudowy którego częścią jest teren inwestycji charakteryzują się niską kalenicą główną. Budynek objęty inwestycją jest najwyższy spośród nich, ma wysokość kalenicy głównej ok. 10,5m. Kąt nachylenia głównej połaci dachu to ok. 30-40°. Inwestycja dotyczy nadbudowy budynku mieszkalno - usługowego o część usługową w części nad garażem, a tym samym organ uznał, że wysokość kalenicy głównej oraz bryła, kąt nachylenia głównych połaci dachu nie ulegnie zmianie. Dla inwestycji ustalono zatem geometrię dachu jako dach dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale 30°-40°. Wysokość kalenicy głównej bez zmian, uznając, że tak ustalona geometria dachu nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny wzdłuż ulicy oraz w analizowanym obszarze. Powyższe parametry ustalone zostały odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a także w nawiązaniu do już istniejącej geometrii dachu. Organ uznał tym samym, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie spełnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła inwestorka, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów; 2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie konwalidując nierzetelnego uzasadnienia a tylko jego powielenie, które to uzasadnienie w dalszym ciągu nie wypełnia wymogu podania i omówienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego i opisanej we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy projektowanej inwestycji i powielenie skrótowych i nieprecyzyjnych sformułowań uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz ograniczenie się organu wyłącznie do zacytowania obszernych fragmentów przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w szczególności pominięcie okoliczności, iż obecnie odległość dachu od stropu nie jest wystarczająca na zorganizowanie w budynku pomieszczenia użytkowego co implikuje konieczność wydania warunków rozbudowy, jak również brak osobnego wejścia do lokalu: 4. art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy nieprawidłowo uzasadnionej decyzji, z którego to uzasadnienia nie wynikają faktyczne i konkretne przyczyny wskazania przez organ warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego bez zmian w stosunku do projektowanej inwestycji, w szczególności organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do podanych przez odwołującą we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego albo warunków zabudowy parametrów projektowanej nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego o część usługową w części nad garażem, która w wyniku nadbudowy prowadzi do zwiększenia wysokości obiektu i powierzchni użytkowej; 5. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej. W uzasadnieniu podkreślono, iż we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy Odwołująca się wskazała projektowaną minimalną i maksymalną szerokość elewacji frontowej, która jest większa od istniejącej tj. 18 m i mieści się w przedziale 19-19,5 m. Wskazała również na planowane zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki w przedziale 8,5m-9m oraz zwiększenie istniejącego kąta nachylenia dachu o 15-20% w stosunku do istniejących 60%. Niezrozumiałe zatem dla strony jest przyjęcie przez organ I instancji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na poziomie bez zmian, pomimo, że z istoty samej definicji nadbudowy wynika, że jest to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. Dodatkowo wyjaśniła szczegółowo na czym polega planowana inwestycja oraz dlaczego warunki zabudowy wskazane w treści zaskarżonej decyzji nie pozwalają na jej realizację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi, w wyroku z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 688/24 uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na istotnie wady analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że 3 listopada 2023 roku skarżąca zmieniła wniosek, ograniczając zamiar inwestycji jedynie do nadbudowy budynku o część usługową w części nad garażem (k. 93 akt organu I instancji). Jednocześnie z pierwotnie sformułowanego wniosku wynika, że wysokość budynku, którego dotyczy wniosek wynosi 10,2 m a planowana nadbudowa nad garażem określona została w wysokości do górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wynoszącej od 8,5 m do 9,0 m, natomiast kąt nachylenia projektowanego dachu określono w przedziale od 15 0 do 20 o (k. 43 akt organu I instancji). Uwzględniając zatem zakres planowanej inwestycji, istotnymi parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym jest wysokość znajdujących się tam budynków oraz rodzaj i kąt nachylenia połaci dachowych tych budynków. Tymczasem zarówno pierwsza analiza urbanistyczna (k. 75-76 akt organu I instancji), jak i analiza urbanistyczna sporządzona po zmianie wniosku (k. 115 akt organu I instancji) w ogóle nie zawierały informacji o wysokościach budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ani o kątach nachylenia ich połaci dachowych. Tym samym kwestia ustalenia parametrów dla inwestycji jest nieweryfikowalna. Wskazanie w analizie bez żadnych uzasadniających to podstaw jedynie średniej wysokości tych budynków, która nie wiadomo, jak została obliczona oraz stwierdzenia, oraz przyjęcie, że istniejący budynek jest jednym z najwyższych w obszarze analizowanym, w ocenie Sądu jest niewystarczające. Sąd zobowiązał organ do sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, z której będzie wynikać jednoznacznie i szczegółowo, jakiej wysokości są budynki znajdujące się w obszarze analizowanym i jak jest ona liczona (do kalenicy, czy do górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki) oraz jaki jest kąt nachylenia połaci dachowych na tych budynkach. Wydając decyzję organ ma także uwzględnić, że sam fakt, iż istniejący budynek jest jednym z najwyższych w obszarze analizowanym, nie stanowi wystarczającej przesłanki do tego aby parametry dla inwestycji ustalić inaczej niż wnioskuje skarżąca oraz, że skarżąca nie planuje takiej nadbudowy, która skutkowałaby tym, że przedmiotowy budynek stanie się wyższy niż aktualnie, a planowana nadbudowa dotyczy jedynie fragmentu tego budynku nad garażem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 oraz 174 pkt 1 p.p.s.a i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. - art. 145 §1 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa, podczas gdy Sąd nie wziął pod uwagę jej części graficznej i wynikających z niej parametrów zabudowy, - art. 145 §1 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) poprzez pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń i danych zawartych w części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pominął i nie uwzględnił, iż w analizie tekstowej znajduje się tabela, w której opisano poszczególne budynki, znajdujące się w obszarze analizowanym. W tabeli tej nie zamieszczono wysokości budynków, wysokości okapów, a także układu połaci dachowych, które znajdują się w części graficznej. Pominięcie przez Sąd wszystkich zawartych w analizie danych, doprowadziło do błędnego przyjęcie, że decyzja jest wadliwa. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu opisało szczegółowo jakie są wysokości poszczególnych budynków. Nie budziło też wątpliwości, że kąty nachylenia dachów mieszczą się we wskazanym w decyzji przedziale. Tym samym, w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w wyroku przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też, aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Z uwagi na ich konstrukcję oraz uzasadnienie wstępnie wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego - co wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien przedstawić jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., III OSK 2239/22 oraz powołane w nim orzecznictwo; dostępne na: www. orzeczenia. nsa . gov.pl). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty o charakterze materialnoprawnym dotyczące niewłaściwego zastosowania przez Sąd wskazanych w niej przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie przez Sąd: art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia. Zarzucił, że sąd stosując te przepisy popełnił błąd subsumcji, poprzez błędne przyjęcie, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa, podczas gdy Sąd nie wziął pod uwagę ustaleń i danych zawartych w jej części graficznej i wynikających z niej parametrów zabudowy. Wskazać zatem należy, że wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd uwzględnił wszystkie ustalenia, które znajdują się w analizie urbanistycznej w tym w jej załączniku graficznym, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło to doprowadzić, do uznania, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji wydane zostało z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wynikającym z prawa warunkom. Jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są okolicznościami należącymi do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia . Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 5a u.p.z.p w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z kolei w myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1), natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Stosownie zaś do § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Obowiązkiem organów jest zatem zawsze dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia analizy oraz jej wyników w zakresie wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia. Powyższe, wstępne uwagi, uprawniały sąd kasacyjny do kontroli wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez ocenę zasadności zaaprobowania rezultatów analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać zatem należy, że w niniejszej sprawie wykonano wprawdzie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednak zgodzić się należy co do zasady z Sądem I instancji, iż nie pozwala ona na dokonanie oceny prawidłowości, a tym samym i zasadności przyjętych w niej parametrów w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz ustalenia geometrii dachu. Jak wynika z decyzji organu I instancji tj. Prezydenta Miasta [...] z 4 stycznia 2024 r., została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku z 29 sierpnia 2023 r., (uzupełnionego 12 września 2023 r. i zmienionego 3 listopada 2023 r.). W konsekwencji wniosek dotyczył nadbudowy budynku o część usługową w części nad garażem ( przy planowanych parametrach budynku: szerokość elewacji frontowej 19-19,5 m- istniejąca 18 m, liczba kondygnacji istniejące: 2 naziemne i 1 podziemna, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki 8,5-9 m, wysokość górnej kalenicy lub budynku-istniejąca 10,2m, projektowany kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki- prostopadły, kąt nachylenia dachu -stopnie -istniejąca: 60 o, projektowana 15-200, planowany dach: wielospadowy, symetryczny. W sprawie nie jest kwestionowane, że organ wydając decyzję nie uwzględnił wniosku w zakresie planowanej do realizacji: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąta nachylenia dachu i jego rodzaju. Uchylając decyzję zarówno organu odwoławczego, jak i decyzję I instancji, Sąd uznał, że w sprawie została nieprawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna, bowiem nie wynika z niej jednoznacznie i szczegółowo, jakiej wysokości są budynki znajdujące się w obszarze analizowanym i jak jest ona liczona (do kalenicy, czy do górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki) oraz jaki jest kąt nachylenia połaci dachowych na budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu wskazana przez organy okoliczność, że budynek objęty inwestycją (nadbudowa garażu w celu przekształcenia na cel usługowy) jest jednym z najwyższych w obszarze analizowanym, nie może sama w sobie stanowić wystarczającej przesłanki do tego aby parametry dla inwestycji ustalić inaczej niż wynika to z wniosku, tym bardziej, że inwestorka nie planuje takiej nadbudowy, która skutkowałaby tym, że przedmiotowy budynek stanie się wyższy niż aktualnie, bowiem planowana nadbudowa dotyczyć ma jedynie fragmentu tego budynku nad garażem. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). Z klei stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wbrew zatem zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie wynika, aby zawierała ona wszystkie parametry, o których mowa w § 7 i 8 rozporządzenia Po pierwsze Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że w analizie brakuje zestawienia danych wyjściowych umożliwiających jednoznaczne określenie na jakiej zasadzie i w oparciu o jakie dane określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji tj. z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji. O ile bowiem zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że dane w zakresie m.in. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej do okapu (określonej w analizie jako "ho") znajdują się w jej załączniku graficznym, o tyle wskazać należy, że nie pozwalają one na ocenę prawidłowości wielkości przyjętych na ich podstawie w wynikach analizy w części tekstowej. Nie wynika z niej bowiem, w jaki sposób dokonano określenia tej wielkość (z uwzględnienia których konkretnie podanych w niej wysokości budynków wynika otrzymana średnia- w analizie znajdują się bowiem budynki o zróżnicowanych wysokościach od ho-7 m do ho- 3 m), oraz dlaczego ostatecznie przyjęto obecnie istniejącą wysokość budynku objętego inwestycją– pomimo wniosku inwestora o jej zwiększenie. W kwestii przyjęcia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej innej niż średnia, przypomnieć należy, że organ może dokonać takiego ustalenia, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4), zatem wybór tego sposobu wyznaczenia wysokości również powinien zawsze być oparty o analizę oraz stosownie uzasadniony. Po drugie w analizie tej, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie poza określeniem kształtu dachów oraz prawdopodobnie wysokość głównej kalenicy, nie zawarto informacji w zakresie geometrii dachu, które mają wynikać z § 8 rozporządzenia tj. kąta nachylenia czy kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu. W załączniku graficznym obok wskazanej powyżej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (ho) znajdują się dane dotyczące ogólnie wysokości budynków. W części tekstowej analizy opisano, że są to wielkości dotyczące wysokości kalenicy głównej. Nie podano jednak pozostałych w/w parametrów, jak również nie wyjaśniono, dlaczego nie uwzględniono wniosku inwestora w zakresie m.in. parametrów dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych). Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone decyzje, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego we wskazanym przez Sąd zakresie, bowiem brak wszystkich wymaganych przez prawo elementów analizy, uniemożliwiał uznanie, że zawarte w niej ustalenia odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.