II OSK 3043/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 298/19 w sprawie ze skargi P. O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2018 r. nr WSE.7722.18.2018.AOPY w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów do tytułu wykonawczego w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki urządzeń reklamowych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 298/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę P. O. (dalej: "skarżący") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "WINB") z 15 listopada 2018 r., nr 945/2018. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej: "PINB") z 11 stycznia 2018 r., nr 32/2018, na mocy którego uznano za nieuzasadniony zarzut skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oparty na twierdzeniu o niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Obowiązek ten wynikał z decyzji MWINB z 27 stycznia 2016 r., nr 73/2016, którą uchylono decyzję PINB z 12 maja 2015 r., nr 152/2015 i nakazano skarżącemu rozbiórkę dwóch podwójnych, wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, zlokalizowanych na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. O., zaskarżając go w całości, zarzucając mu błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej: "u.p.e.a."). Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi wojewódzkiemu oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że stopień technicznego skomplikowania wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz sytuacja osobista i rodzinna skarżącego, w tym przebywanie przez niego w zakładzie karnym, nie były w ogóle przedmiotem rozważań i analizy WSA w Krakowie, a przedstawiony przez skarżącego stan faktyczny, na dzień wydania aktu administracyjnego, ewidentnie wskazywał na istnienie obiektywnej niemożliwości wykonania obowiązku, nałożonego tym aktem administracyjnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 3.4. Istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności w postaci pobytu w zakładzie karnym oraz brak środków finansowych mogą być uznane za wypełniające znamiona przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia WINB). 3.5. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić w sytuacji, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tego obowiązku zawartego w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne, organizacyjne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07; wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2148/20; wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II FSK 990/22 - CBOSA). W uzupełnieniu tych uwag można dodać, że rygorystyczne podejście do wykładni i zastosowania przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym ściśle koresponduje z charakterem odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta ma, co do zasady, charakter obiektywny. Uzasadnione jest to w szczelności tym, że główną funkcją tej odpowiedzialności nie jest funkcja represyjna (jak ma to miejsce w przypadku odpowiedzialności karnej), ale funkcja restytucyjna, czyli doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a w pewnym zakresie również funkcja prewencyjna, czyli zapobieżenie ponownym naruszeniom prawa administracyjnego w przyszłości. Egzekucja administracyjna obowiązków niepieniężnych stanowi tym samym jeden z kluczowych instrumentów realizacji konstytucyjnego obowiązku przestrzegania przez każdego, w tym skarżącego, obowiązującego prawa (art. 83 Konstytucji RP). 3.6. Odnosząc te ustalenia do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ani ówczesny pobyt skarżącego w zakładzie karnym, ani problemy finansowe skarżącego, nie skutkują tym, że obowiązek w postaci rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowalnych stał się niewykonalny w opisanym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Zauważenia dodatkowo wymaga, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym. Podmiot, na którym spoczywa rzeczony obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to w szczególności, że skarżący nie musiał osobiście dokonać rozbiórki obiektu, lecz może w tym celu skorzystać z pomocy osób trzecich. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.