II OSK 3023/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 264/24 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lutego 2024 r. znak: AP-2.7840.5.2024.MJ(1) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 264/24 oddalił skargę R.S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 6 lutego 2024 r. nr AP-2.7840.5.2024.MJ(1) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 listopada 2023 r. do Starosty Goleniowskiego wpłynęło zgłoszenie R.S. dotyczące robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie domku letniskowego o wymiarach 9 m x 3,1 m wraz z budową oczyszczalni ścieków biologicznej z drenażem rozsączającym, na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...]. Starosta Goleniowski decyzją z 14 grudnia 2023 r. nr WAB.6743.685.1.2023.IM, wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), zgłosił sprzeciw do ww. zgłoszenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą [...] ([...]), zmieniony następnie uchwałą [...] ([...]), dalej – w wersji uwzględniającej ww. zmianę, zwany: "m.p.z.p.". Na mocy § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały z dnia [...] zmieniono brzmienie § 3 i § 22 oraz dodano w m.p.z.p. z dnia [...] m.in. tereny elementarne OL/188.RM i OL/189.RM. Zgodnie z ustaleniami § 22 zmienionego m.p.z.p. teren oznaczony w planie symbolem OL/188.RM, na którym położona jest działka nr [...], przeznaczony został do zabudowy zagrodowej. W ocenie organu pierwszej instancji posadowienie domku letniskowego o wymiarach 9 m x 3,1 m wraz z budową oczyszczalni ścieków biologicznej z drenażem rozsączającym na terenie działki nr [...] narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 6 lutego 2023 r. nr AP-2.7840.5.2024.MJ(1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego realizacja budowy objęta zgłoszeniem jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnymi oraz niebudzącymi wątpliwości przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie ze wskazanym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W ocenie organu odwoławczego do tej właśnie definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia odnoszą się ustalenia obowiązującego planu. Działka inwestycyjna położona jest na obszarze objętym terenem elementarnym OL/188.RM – teren zabudowy zagrodowej. Zatem tylko zabudowa spełniająca warunki zabudowy zagrodowej może być wzniesiona na tym terenie. Budynki rekreacji indywidualnej rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, tj. do okazjonalnego zamieszkania nie spełniają w żadnym stopniu funkcji zabudowy zagrodowej. Reasumując, organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o konieczności wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. R.S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, jak również naruszenia przepisów postępowania: art. 8 § 1 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Goleniowskiego z 14 grudnia 2023 r., a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne, jeżeli organ stwierdzi, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja prac budowlanych objętych zgłoszeniem nie jest możliwa. Podkreślił, że co do zasady to inwestor określa rodzaj inwestycji, jej przeznaczenie, charakterystyczne parametry. Do inwestora należy również określenie, czy planowany obiekt ma charakter stały, czy też jest obiektem tymczasowym. Nie jest rzeczą organu prowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dostosowanie zamiaru inwestycyjnego do obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Nieruchomość skarżącego położona jest na terenie objętym m.p.z.p., co do którego zawarto możliwość zabudowy zagrodowej (§ 22 planu). Sąd odwołał się do przywołanego również przez Wojewodę orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do definicji zabudowy zagrodowej. Wskazał m.in., że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie zarówno zabudowa letniskowa, jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa letniskowa stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie przyjął, że budynki rekreacji indywidualnej rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, tj. do okazjonalnego zamieszkania nie wypełniają w żadnym stopniu funkcji zabudowy zagrodowej. Powyższe stanowi, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja prac budowlanych objętych zgłoszeniem nie jest możliwa. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., jednak powyższe uchybienie procesowe nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – niewłaściwe zastosowanie "art. 30 ust. 6 pkt ustawy Prawo budowlane" (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że chodzi o pkt 2 tego przepisu – przyp. NSA) i bezzasadne uznanie, że zgłoszenie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji było uzasadnione. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzania rozprawy, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczając zabudowę zagrodową, dopuszcza funkcję mieszkaniową, a w tym także możliwość postawienia domku letniskowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej, ani działki siedliskowej. Za definicję legalną pojęcia zabudowa zagrodowa nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia, jak też nie ma podstaw, aby dla tej definicji przyjąć bezwzględny zakres zastosowania. W ocenie strony za liberalniejszym podejściem do terenu, na którym przewidziana jest sporna inwestycja, przemawia także zastrzeżenie zawarte w § 22 ust. 3 pkt 9 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R obowiązuje zakaz lokalizacji garaży blaszanych i obiektów o charakterze kontenerowym lub tymczasowym, za wyjątkiem architektury ogrodowej. Skoro takie obiekty nie są dopuszczalne jedynie poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R, a są dopuszczalne na terenie elementarnym OL/188.RM (gdzie położona jest nieruchomość skarżącego objęta sporną inwestycją), to tym bardziej posadowienie domku letniskowego nie będzie stało w sprzeczności z zapisami m.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem orzekające w spawie organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowe zgłoszenie budowy domku letniskowego wraz z budową oczyszczalni ścieków narusza ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie bezsporne jest, że budowa zgłoszona została na działce nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...] znajduje się na terenie objętym przepisami m.p.z.p. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ustaleń planu (w wersji uwzględniającej już uchwałę zmieniającą) działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w obszarze oznaczonym symbolem OL/188.RM. W § 22 m.p.z.p. ustalono przeznaczenie terenów OL/188.RM jako tereny zabudowy zagrodowej. A zatem przepis § 22 m.p.z.p. zawęził i dość rygorystycznie ograniczył możliwości zabudowy terenu OL/188.RM, na którym położona jest działka inwestycyjna, ograniczając tę zabudowę wyłącznie do budowy w zabudowie zagrodowej. Podkreślić należy, że ustalenia m.p.z.p. nie przewidują dla przedmiotowego terenu innego, dodatkowego przeznaczenia uzupełniającego zabudowę zagrodową. Słusznie Sąd pierwszej instancji za istotne zagadnienie uznał dokonanie właściwej wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej", jakim posługuje się m.p.z.p. w odniesieniu do terenu, na którym położona jest działka inwestycyjna. Prawidłowo Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w procesie ustalania znaczenia tego pojęcia nie sposób pomijać rozumienia zdefiniowanego w § 3 pkt 3 rozporządzenia pojęcia "zabudowy zagrodowej’. Problematyka zabudowy zagrodowej i rozumienia związanej z tą zabudową działalności rolniczej była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że na zabudowę zagrodową składają się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna. Stanowi ona zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (np. wyroki NSA: z 11.05.2018 r., II OSK 1089/18; z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16; CBOSA). W orzecznictwie wskazywano również, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22.02.2017 r., II OSK 1492/15; CBOSA). Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (wyroki NSA z 8.11.2017 r., II OSK 2860/16 i z 17.10.2019 r., II OSK 2951/17; CBOSA). W pełni podzielając powyższą argumentację pamiętać należy, że zasadniczą kwestią dla możliwości zakwalifikowania danej zabudowy jako zagrodowej jest warunek niezbędności takiej zabudowy dla prowadzenia danego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa służyć ma przede wszystkim działalności rolniczej, stanowiąc miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani z treści zgłoszenia, ani z pism procesowych skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego czy sądowego nie wynika, by inwestor w ogóle prowadził gospodarstwo rolne. Już z tego powodu zgłoszone roboty budowlane polegające na budowie domku letniskowego nie mogły zostać zakwalifikowane jako mieszczące się w ramach funkcji zabudowy zagrodowej. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że skoro w ramach zabudowy zagrodowej dopuszcza się wzniesienie budynku mieszkalnego, to każdy obiekt służący realizacji celu zamieszkiwania będzie mieścił się w tej kategorii. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Podzielić należy wywody zawarte w wyroku Sądu pierwszej instancji, który w aspekcie zgromadzonego materiału dowodowego za jednoznaczne uznał, że obiekt objęty zgłoszeniem należy traktować dokładnie tak jak został w tym zgłoszeniu opisany, tj. jako domek letniskowy. Wynikające z rysunków stanowiących załącznik do zgłoszenia cechy obiektu, w tym jego kształt, wymiary, posadowienie na gruncie oraz już na pierwszy rzut oka widoczne przeznaczenie, jednoznacznie wskazują, że obiekt ten jest domkiem letniskowym i nie może być mowy o pomyłce czy dowolności ustaleń organów. Tego rodzaju typowe domki letniskowe pełnią funkcję wypoczynkową i zaliczane są do kategorii budynków rekreacji indywidualnej. Definicję budynku rekreacji indywidualnej zawiera natomiast § 3 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie zarówno zabudowa letniskowa, jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu, czyli zamieszkiwania, to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa letniskowa stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Rozwijając powyższą uwagę wskazać należy, że owo "zamieszkiwanie" w domku letniskowym nie ma charakteru stałego, na co wskazuje przywołany wyżej § 3 pkt 7 rozporządzenia. Powszechnie przejętym jest, że mianem domku letniskowego określa się niewielki budynek lub drewnianą chatkę o prostej konstrukcji, przeznaczoną na letni wypoczynek bądź krótkoterminowy pobyt rekreacyjny. Cechy te obiekt objęty zgłoszeniem jednoznacznie posiada. Tym samym nie można przyjąć, że domek letniskowy przeznaczony do okazjonalnego zamieszkiwania czy okresowego wypoczynku ma związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i spełnia funkcję zabudowy zagrodowej. Należy też podzielić stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skargę (Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku referując stan faktyczny sprawy błędnie umieścił stosowną wypowiedź organu w zaskarżonej decyzji – przyp. NSA), że bez znaczenia dla przyjętej wyżej kwalifikacji przedmiotu zgłoszenia pozostają ustalenia zawarte w § 22 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p., do którego to zapisu konsekwentnie odwołuje się skarżący tak w skardze, jak i skardze kasacyjnej. Zgodnie z § 22 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p. poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R obowiązuje zakaz lokalizacji garaży blaszanych i obiektów o charakterze kontenerowym lub tymczasowym, za wyjątkiem architektury ogrodowej. Żadną miarą nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przywołany przepis m.p.z.p. miałby przemawiać "za liberalniejszym podejściem do terenu, na którym przewidziana jest sporna inwestycja". Stanowczo podkreślić należy, że stwierdzenie "co nie jest zabronione, jest dozwolone" nie może dotyczyć planów miejscowych. W rzeczywistości w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa odwrotna zasada – jeśli określony sposób zagospodarowania terenu nie jest dopuszczony w tym planie, to jest on zabroniony. Z § 22 ust. 3 pkt 9 m.p.z.p. wynika, że teren objęty inwestycją wyłączony jest spod zakazu lokalizowania garaży blaszanych i obiektów o charakterze kontenerowym lub tymczasowym, którym to zakazem objęte są pozostałe (tj. poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R) tereny wymienione w § 22 przeznaczone pod zabudowę zagrodową. Z postanowienia tego wynika tyle tylko, że obiekty wskazane wyżej są dopuszczalne na terenie elementarnym OL/188.RM i OL/189.R, co pozwala przyjąć, że dla tych konkretnych terenów w domyśle mieszczą się w pojęciu zabudowy zagrodowej. Brzmienie tego przepisu m.p.z.p. nie oznacza jednak, że na terenie oznaczonym symbolem OL/188.RM są dopuszczalne budynki rekreacji indywidualnej, do jakich zaliczyć należy domek letniskowy objęty zgłoszeniem. Powyższe powoduje, że zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że zgłaszane roboty budowlane dotyczące budowy domku letniskowego na wskazanej działce inwestycyjnej są niezgodne z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu m.p.z.p., co uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie został więc naruszony. Wobec stwierdzenia, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, skargę tę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.