II OSK 1084/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1811/22 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 lipca 2022 r., nr 309/OPON/2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "sąd I instancji" wyrokiem z 1 grudnia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1811/22 oddalił skargę A. P., dalej "skarżący" na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, dalej "Wojewoda/organ II instancji" z 14 lipca 2022 r., nr 309/OPON/2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r., nr 169/WIL/22, Prezydent [...], działając na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022 r., poz. 2000 ze zm.) dalej "k.p.a.", we wznowionym postępowaniu, odmówił uwzględnienia wniosku L. C. i wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z 6 listopada 2020 r. nr 271/WIL/20, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...], wydanej na rzecz A. P. Po rozpatrzeniu zażalenia L. C., zaskarżonym obecnie postanowieniem z 14 lipca 2022 r., Wojewoda uchylił ww. postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że decyzją z 6 listopada 2020 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę inwestycji opisanej powyżej. Następnie decyzją z 19 kwietnia 2022 r., nr 81/WIL/22, Prezydent [...] ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z 6 listopada 2020 r., a postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. nr 169/WIL/22 po raz kolejny odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z 6 listopada 2020 r. Wojewoda zaznaczył, że na skutek odwołania złożonego od decyzji Prezydenta [...] z 19 kwietnia 2022 r., nr 81/WIL/22, decyzją z 14 lipca 2022 r., nr 647/OPON/2022 uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec uchylenia decyzji Prezydenta [...] z 19 kwietnia 2022 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, zdaniem Wojewody organ I instancji winien ponownie ocenić, czy wniosek o wstrzymanie wykonania jego decyzji z 6 listopada 2020 r., został złożony przez podmiot posiadający interes prawny w tym postępowaniu. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 152 § 1 k.p.a. w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) dalej "r.w.t." poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka uprawdopodobniająca uchylenie decyzji PnB w wyniku wznowienia postępowania, która ponadto może być stwierdzona bez obszernej analizy materiału dowodowego, podczas gdy decyzja PnB nie może być uchylona ze względu na przywołane powody, bowiem wydając decyzję w sprawie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno- budowlanej nie może uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest przyszła inwestycja na nieruchomości wnioskodawcy o wznowienie postępowania, co w konsekwencji uniemożliwia uchylenie decyzji PnB w wyniku wznowienia postępowania; 2. art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) dalej "u.d.p." poprzez niezastosowanie przepisu i oddalenie skargi od postanowienia, podczas gdy uzgodnienia zarządcy drogi co do pasa drogowego dokonywane są na etapie procedury planistycznej, a nie w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto w ramach planowanej inwestycji nie dochodzi do zmiany funkcji terenu, co stanowi dodatkowy argument o braku konieczności uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi, co w konsekwencji nie może być powodem uchylenia decyzji PnB w wyniku wznowienia postępowania; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił uchylenia decyzji PnB w wyniku wznowienia postępowania, a mimo to organ II instancji uchylił postanowienie organu I Instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi od postanowienia pomimo tego, że organ II Instancji poczynił niekompletne ustalenia faktyczne, w szczególności zaniechał ustalenia czy w sprawie występują przesłanki uprawdopodobniające uchylenie decyzji PnB, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi od postanowienia pomimo tego, że postanowienie nie zostało przez organ należycie uzasadnione i nie dostarcza wystarczających motywów do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a ponadto nie zawiera analizy prawdopodobieństwa uchylenia decyzji PnB w wyniku wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 oraz art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia; na wypadek nieuwzględnienia wniosku, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnik postępowania L. C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów. Na rozprawie 29 października 2025 r. pełnomocnik uczestnika postępowania L. C. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadne są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było badanie przez organy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie tej instytucji uzależnione jest zatem od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (zob. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., II OSK 1588/17, LEX nr 2703300). W analizowanej sprawie Wojewoda decyzją 14 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania L. C., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta [...] z 19 kwietnia 2022 r., nr 81/WIL/22 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z 6 listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaś postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. Prezydent [...] po raz kolejny odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z 6 listopada 2020 r. Wobec prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że zaszły podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. Skoro bowiem Prezydent [...] w postanowieniu z 19 kwietnia 2022 r. nie odniósł się do żądania wniosku o wznowienie, w którym wskazano dwie podstawy wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., a nie tylko jedną, analizowaną przez organ, a nadto rozstrzygnięcie to oparte zostało na twierdzeniach decyzji z 6 listopada 2020 r., w której krąg stron określono z pominięciem wnioskodawcy, a decyzja z 19 kwietnia 2022 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, to zasadnie uznano, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe. Słusznie Wojewoda wskazał, że Prezydent [...] winien ocenić czy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z 6 listopada 2020 r. został złożony przez podmiot posiadający interes prawny w tym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent [...] w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego ustalił, że L. C. nie przysługuje przymiot strony. Organ II instancji dokonał tym samym właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów i uznając, że zaistniały przesłanki do uchylenia postanowienia organu I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie nie przedstawił argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez Wojewodę w toku postępowania ustalenia. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., wyjaśnić trzeba, że niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. III OSK 575/24, LEX nr 3857701). Natomiast aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 p.p.s.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4875/21, LEX nr 3264218). Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został jednak wykazany. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 i 107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a. nie są zatem usprawiedliwione. Dalej wskazać trzeba, że kwestia zasadności bądź nie przyznania statusu strony wnioskodawcy nie mogły być w przedmiotowym postępowaniu rozważane, z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że na etapie postępowania opartego o art. 152 k.p.a. nie ustala się odrębnie kręgu stron. Uznanie wnioskodawcy postępowania wznowieniowego za stronę powinno być przede wszystkim oceniane w toku postępowania wznowieniowego, a nie w postępowaniu akcesoryjnym, do którego należy zaliczyć postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 664/16, LEX nr 2450635). W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego powoływanych w skardze kasacyjnej. Z treści uzasadnienia wyroku sądu I instancji nie wynika, by uregulowania § 13 r.w.t. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. były przedmiotem rozważań. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.