II OSK 2970/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 156/24 w sprawie ze skarg W. R. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2023 r. nr SKO-ZP-4160/216/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz M. G. od skarżącej kasacyjnie W. R. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2276/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1255/18. Wyrokiem tym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (zwanego dalej: "SKO" lub "organem odwoławczym") z 15 października 2018 r. Nr SKO-ZP-4160/70/18. Rozstrzygnięcia Sądów wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...] (zwany dalej: "organem I instancji" lub "Wójtem") decyzją z 29 maja 2018 r., nr 24/2018, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") ustalił na rzecz M. G. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku inwentarskiego – hali udojowej, rozbudowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz budowę naziemnego zbiornika na gnojowicę o pojemności 3400 m3 na terenie działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...]. Na skutek rozpoznania odwołania od tej decyzji, SKO utrzymało ją w mocy, wskazując, że planowana zabudowa ma mieć charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym. Uznało więc, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". W sprawie przeprowadzono również analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że teren ma dostęp do drogi publicznej, posiada wystarczające uzbrojenie i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podniesiono, że decyzją z 24 lutego 2016 r., nr INW.6220.1.2016, ustalone zostały na rzecz inwestora środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na "[...]". Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, W. R. (zwana dalej "skarżącą"), który wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1255/18, po rozpoznaniu skargi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, rozpoznając ponownie sprawę SKO powinno dokonać uzupełnienia materiału dowodowego, o ile będzie zachodziła taka możliwość w trybie art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: "k.p.a.") w celu ustalenia jaki dokładnie jest stan zagospodarowania nieruchomości, jaka jest obsada w DJP gospodarstwa rolnego czy planowana inwestycja zwiększa obsadę w DJP i czy jest związana i może mieć wpływ na zwiększenie obsady DJP, a w konsekwencji czy jest wymagane dla planowanej inwestycji uzyskanie decyzji środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2276/21 oddalił skargę kasacyjną, wskazując, że wbrew zarzutom w niej zawartym, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie. Zwrócił także uwagę na konieczność ustalenia parametrów budowy budynku inwentarskiego – hali udojowej, a także specyfiki tego budynku. Wyjaśnił również, że w zaskarżonym wyroku wskazano wyłącznie na uchybienia procesowe, natomiast Sąd I instancji nie przesądził kwestii merytorycznych. Rozpoznając ponownie sprawę, w trybie art. 136 k.p.a. SKO przeprowadziło uzupełniające czynności dowodowe i 29 grudnia 2023r. wydało decyzję Nr SKO-ZP-4160/216/2022, którą na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji z 29 maja 2018r. i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego -hali udojowej, rozbudowie budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz budowie naziemnego zbiornika na gnojownicę o poj. 3400 m 3, na terenie działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wykonując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1255/18, w toku postępowania ustalił aktualny stan zabudowy, który został potwierdzony wydrukiem mapy satelitarnej, ukazującym poszczególne numery istniejących budynków. Ustalono także okoliczności związane ze stanem zabudowy na działkach inwestycyjnych, w tym uaktualniono zgromadzony materiał dowodowy i w ten sposób rozstrzygnięto w zgodzie z aktualnym zagospodarowaniem terenu. W decyzji organ odwoławczy opisał jaki jest stan zagospodarowania działek inwestycyjnych, skutkiem czego przyjęto, że znajdują się na nich obory, oraz że istniejąca, najbliższa projektowanej hali udojowej obora została pobudowana w oparciu o decyzję środowiskową z 2016 roku. Jest to budynek przeznaczony wyłącznie do hodowli bydła. Z decyzji tej wynika, że jej przedmiotem była rozbudowa istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - obory wraz z niezbędną infrastrukturą do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego, o łącznej obsadzie po rozbudowie 216,75 DJP, na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. W załączonej charakterystyce przedsięwzięcia przyjęto, że inwestycja będzie obejmować także budowę budynku przeznaczonego na obszar udojowy o pow. do 465 m² (wydzielona dojarnia). Ustalono, że w dwóch budynkach obory, łącznie trzymane jest ok. 186 DJP. Pozostałe bydło znajduje się na zewnątrz (mowa o ilości ok. 30 DJP). SKO przyjęło, że z samego charakteru budynku - hali udojowej, wynika jednoznacznie, że jest to budynek nieprzystosowany do chowu bydła. Przez halę udojową rozumie się bowiem oddzielne pomieszczenie, w którym odbywają się czynności związane z dojem mechanicznym krów za pomocą zautomatyzowanej pracy dojarek, co oznacza, że przedłożenie w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej nie jest wymagane. Hala udojowa będzie pełniła rolę wyłącznie służebną wobec już hodowanego w gospodarstwie bydła. W żaden sposób jej budowa nie wpłynie na zakres oddziaływania na środowisko, gdyż nie zwiększy obsady zwierząt wyrażonej w DJP (wyliczonej w 2022 r. na średnio 218,94DJP). Wyjaśniono, dlaczego budynek ten został nazwany inwentarskim, chociaż w istocie nie będzie przeznaczony do chowu bydła. Dodatkowo uznano, że zarówno rozbudowa budynku mieszkalnego, jak też budowa budynku gospodarczego i naziemnego zbiornika na gnojowicę stanowią nową inwestycję. Dotychczasowe - już istniejące - zamierzenia zostały zaś zrealizowane w oparciu o stosowne rozstrzygnięcia właściwych organów. W zakresie określenia rodzaju projektowanej inwestycji organ odwoławczy przyjął, że dotyczy ona budowy budynku inwentarskiego - hali udojowej, rozbudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz budowy naziemnego zbiornika na gnojownicę o poj. 3400 m³. Dalej SKO określiło m.in. warunki i wymagania dotyczące planowanej zabudowy. Ustalono, że teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) lub uzyskania odstępstwa - zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2409). W związku z powyższym, nie jest wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji Starosty zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej przeznaczonych pod zamierzenie inwestycyjne gruntów rolnych przedmiotowej działki. W nawiązaniu do części inwestycji, która dotyczyła budowy zbiornika na gnojowicę o poj. 3400 m³, w toku rozprawy administracyjnej inwestor wskazał, że zbiornik ten nie będzie stanowić biogazowni rolniczej, będzie on służył projektowanej inwestycji. Organ odwoławczy potwierdził, że istniejący już zbiornik o poj. 1400 m³ został zrealizowany na podstawie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i oddany do użytkowania na podstawie uzyskanego w 2016 r. pozwolenia na budowę. Odniesiono się do zarzutów skarżącej dotyczących w/w zbiornika i budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że skoro inwestor we wniosku określił parametry charakterystyczne dla budowy hali udojowej oraz rozbudowy budynku mieszkalnego, jak też budowy naziemnego zbiornika na gnojowicę, to te właśnie parametry zostały uwzględnił w nowym projekcie decyzji. Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca oraz inwestor. Wyrokiem z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 156/24, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO. Sąd uznał, że skargi okazały się zasadne, chociaż z innych względów niż w nich wskazano. Wyjaśnił, że za nieuzasadnione uznał zarzuty sformułowane w skardze inwestora odnośnie naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a.. We wiążącym wyroku Sąd szeroko opisał bowiem instytucję uregulowaną w art. 136 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, podkreślając, że w tym konkretnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę i brak stosowania zasady dobrego sąsiedztwa – nie można wykluczyć, że organ odwoławczy zdoła w trybie art.136 k.p.a. dokonać stosownych ustaleń we wskazanym przez Sąd zakresie. Mając na uwadze wskazania Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę doszedł do wniosku, że dokonanie przez niego dodatkowych ustaleń miało charakter uzupełniający i nie naruszało art. 136 k.p.a.. Ocenę tą Sąd I instancji podzielił. Podkreślono, że organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego ustalił stan istniejącej zabudowy na działkach inwestycyjnych oraz sprecyzował przedmiot projektowanej inwestycji. Potwierdził, że projektowana inwestycja w części dotyczącej budynku inwentarskiego – hali udojowej, była przewidziana jako budynek o charakterze jedynie służebnym, wobec prowadzonej hodowli bydła w istniejących oborach wybudowanych na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z obowiązującą decyzją środowiskową z 2016 r. W konsekwencji przyjęto, że w sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w niezbędnym zakresie i tym samym wypełnił wskazania z art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom inwestora nie wyszedł również poza wskazania wynikające z wyroku Sądu z 17 czerwca 2021 r. W ocenie Sądu, prawidłowo również Kolegium przyjęło, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy parametry projektowanych obiektów, o jakie wnioskował Inwestor. Wymagało to uzupełnienia decyzji, co uzasadniało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i ponowne ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez organ odwoławczy w oparciu i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i 15 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania w tym art. 16 k.p.a., w zw. z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.. Z treści odwołania nie wynika bowiem, aby skarżąca wniosła odwołanie jedynie od części decyzji organu I instancji. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 11 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.. Tym samym Sąd uznał, że skarga inwestora nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Za nieuzasadnione Sąd uznał także zarzuty wywiedzione przez skarżącą w zakresie: nieprawidłowego ustalenia przez SKO stanu zabudowy nieruchomości inwestora przed wydaniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, odnoszących się do wybudowanego już zbiornika na gnojowicę, braku niezbędnych uzgodnień, próby legalizacji na gruncie niniejszej sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego, wpływu projektowanej hali udojowej na zwiększenie DJP. Sąd wyjaśnił, że dopatrzył się uchybień w treści zaskarżonej decyzji, które w jego ocenie skutkowały koniecznością jej uchylenia w całości. Wskazał, że po pierwsze, na stronie 4 i 5 decyzji SKO, w jej punkcie 4 ust. 10, w zakresie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustalono, że objęte inwestycją działki stanowią grunty rolne oraz, że teren nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) lub uzyskania odstępstwa - zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2409, dalej jako: "u.o.g.r.l."). W związku z tym Kolegium uznało, że, nie jest wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej przeznaczonych pod zamierzenie inwestycyjne gruntów rolnych przedmiotowej działki. Właśnie to ostatnie stwierdzenie, dotyczące braku wymogu uzyskania przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych, jest zdaniem Sądu zbyt daleko idące i nie może się ostać w decyzji o warunkach zabudowy. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest bowiem starosta, i to on wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Wobec powyższego SKO nie miało kompetencji do wypowiadania się tej kwestii. Po drugie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że kubatura, pojemność i objętość zbiornika na gnojowicę wynosić będzie, zgodnie z wnioskiem, do 3400 m3 . Jednakże SKO określiło średnicę zbiornika na 33 m, przy wysokości ścian zbiornika 6 m i wysokości słupa na środku zbiornika 10 m. Dokonując przeliczenia wskazanych wyżej danych Sąd wskazał, że można otrzymać objętość zbiornika wynoszącą około 5418 m3 (wykorzystując wzory na objętość walca v = h * π * r2 oraz stożka v = 1/3h * π * r2) czyli przekraczającą maksymalną objętość zbiornika określoną w decyzji. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy w jej istotnej części, tj. dotyczącej ustalonych parametrów jednego z elementów inwestycji - zbiornika na gnojowicę, jest nieprecyzyjna w stopniu którego nie można zaakceptować jako nieistotnego uchybienia niemającego wpływu na wynik sprawy. Po trzecie, Sąd nie dostrzegł w decyzji ustaleń, parametrów, odnoszących się do rozbudowy budynku gospodarczego o którym mowa w rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy nie wskazał jakiego budynku gospodarczego projektowana rozbudowa dotyczy i nie określił warunków zabudowy dla tej części projektowanej inwestycji. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika więc jakie są warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji polegającej także na rozbudowie budynku gospodarczego, co w ocenie Sądu stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się na podstawie art. 176 i 175 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia na jej rzecz na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach sądowych wydanych w sprawie (sygn. akt IV SA/Po 1255/18 i sygn. akt II OSK 2276/21), co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 136 §1 pkt. 2, w zw. z art. 153 p.p.s.a, co stanowi także naruszenie art. 15 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z innych powodów niż wynikało to z wydanych w sprawie wyroków, w których sądy jednoznacznie wskazały czego dotyczyło naruszenie SKO tj. niezbadaniu okoliczności sprawy aktualnych na dzień wydania decyzji. Sąd I instancji wskazał jakie czynności organ powinien podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że SKO nie było uprawnione do ponownego rozstrzygnięcia co do całości postępowania według stanu z dnia orzekania. Wobec niezastosowania się do wskazań sądów, doszło zatem do nieuprawnionego uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji SKO z innych względów niż wskazane w skargach złożonych przez strony skarżące, bez uwzględnienia poprzednich wyroków, co może mieć w przyszłości negatywne konsekwencje dla skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik inwestora wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzez uczestnika kosztów postępowania wywodząc, że treść skargi kasacyjnej została wadliwie sformułowana. Nie wynika z niej bowiem na czym polegać ma naruszenie art. 153 p.p.s.a, nie określa ona bowiem sposobu i formy naruszenia przepisów prawa, do czego wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną, na naruszeniu przepisów postępowania, które w jej ocenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem skarżącej, zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 136 §1 pkt. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a tj. wykroczeniem poza ich regulację, co stanowił również naruszenie art. 15 k.p.a.. Podkreślenia wymaga zatem, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżąca kasacyjnie wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022r., sygn. akt I OSK 931/22), czego w rozpoznawanej sprawie nie wykazano. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia w sprawie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20). Zatem rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 351/20). Odnosi się to wprawdzie do sentencji orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to odnosi się również do motywów orzeczenia. O ile zatem ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, oceny przebiegu postępowania przed organem administracyjnym i rezultatu tego postępowania w postaci uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie dokonania ponownej, a zarazem kompletnej jego oceny. W związku z tym, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego była ocena zastosowania się przez SKO do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie, SKO stosownie do wytycznych Sądu przeprowadziło zgodnie z art. 136 §1 k.p.a., uzupełniające postępowanie dowodowe, w celu dokonania niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, zgodnie z wytycznymi zawartymi we wiążącym organ oraz sąd wyroku. Organ odwoławczy dokonał zatem ponownych ustaleń w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości, aktualnej obsady w DJP gospodarstwa rolnego oraz czy planowana inwestycja jest związana i może mieć wpływ na jej zwiększenie, a w konsekwencji, czy dla planowanej inwestycji jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, ustalenia organu prawidłowo odnosiły się również do aktualnego na datę rozstrzygania zagospodarowania terenu objętego inwestycją. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny we wiążącym w sprawie wyroku "... przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uwzględnieniu podlega nie tylko stan faktyczny na nieruchomości, lecz także jej stan prawny, co wprost wynika z treści art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.". Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozpoznając ponownie sprawę, wobec dokonania powyższych ustaleń, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., SKO uprawnione było do rozpoznania jej w pełnym zakresie. Należy bowiem mieć na uwadze, że z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, Sąd I instancji nie przesądził kwestii merytorycznych, na co zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2276/21. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione i uzasadnione było zatem wydanie decyzji reformatoryjnej, tj. SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, nie można więc w tym przypadku uznać, że rozstrzygnięcie to narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a.. Orzeczenie organu I instancji, jak i SKO uwzględniało bowiem wniosek inwestora. SKO jedynie zgodnie z wytycznymi Sądu uszczegółowiło parametry inwestycji oraz w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy dokonało aktualnych, dodatkowych ustaleń. Ponadto, co należy podkreślić, we wiążącym obecnie orzekające w sprawie organy i sądy wyroku, Sąd nie wykluczył wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a.. Zawarty w tym przepisie katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, uwzględnia zaś w swej istocie nie tylko realizację zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., ale również zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a.. W świetle powołanych wyżej przepisów (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a..) należy zatem przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1422/14, CBOSA). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a..) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a..), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone przez Sąd I instancji i organ odwoławczy uchybienia, uprawniały SKO, jako organ odwoławczy, zgodnie z art. 15 k.p.a., nie tylko do przeprowadzenia zgodnie z wytycznymi Sądu, uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 §1 k.p.a., ale również, do wydania na podstawie art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a., decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i rozstrzygnięcie co do istoty. Podkreślenia wymaga przy tym, że w kwestii naruszenia art. 153 p.p.s.a przez SKO we wskazanym w skardze zakresie, wypowiedział się także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie zarówno SKO, jak i Sąd I instancji prawidłowo podporządkowały się ocenie prawnej oraz wytycznym sformułowanym w wyroku WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1255/18 oraz oddalającym wniesioną od niego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2276/21. Za nieuzasadnione należało zatem uznać zarzuty naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. i 138 §1 pkt. 2 k.p.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a i art. 15 k.p.a.. Mając zaś na uwadze, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się jedynie do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się i nie oceniał, czy w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia były uzasadnione, a tym samym, czy mogły stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie podniesiono bowiem zarzutów w powyższym zakresie. Wyjaśnienia wymaga jedynie, że wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie był związany zarzutami skarg. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jedynie stosownie do art. 134 §2 p.p.s.a, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co w rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie nie miało miejsca. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z przytoczonych wyżej względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W zakresie rozstrzygnięcia o kosztach z punktu drugiego sentencji, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że zgodnie z art. 204 pkt. 2 p.p.s.a w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Stosownie zaś do art. 207 § 2 p.p.s.a W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że zaskarżony wyrok wydany został na skutek wniesienia 2 skarg: przez skarżącą kasacyjnie oraz wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną inwestora. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wprost wskazał, że nie uwzględnił zarzutów żadnej z nich. Wady decyzji skutkujące jej uchyleniem podniósł z urzędu, do czego miał prawo zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła jedna ze stron skarżących, a druga- inwestor złożyła na nią odpowiedź- wnosząc o jej oddalenie, Wobec takiego stanu faktycznego wskazać należy, że skoro w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz inwestora, bowiem uznał, że skarżąca kasacyjnie nie powinna ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w sprawie zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji, uwzględniający wprawdzie wniesione skargi ale z powodów innych niż w nich wskazano. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.