II OSK 292/16

Dnia 20 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 787/15 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 787/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nakazał firmie "A" PTH w B. będącej właścicielem budynku, dostosowanie obudowy drogi ewakuacyjnej w budynku hotelu "B" w U. do wymagań przepisów techniczno–budowlanych oraz zabezpieczenie przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej, wyznaczając termin na wykonanie określonych w decyzji prac do dnia [...] grudnia 2007 r. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania i stała się ona prawomocna. Kolejne czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie ośrodka "B" w U. przeprowadzono w dniach [...] października 2012 r. Czynności te przeprowadzono w obecności dyrektora ośrodka. W trakcie kontroli dokonano również weryfikacji realizacji zaleceń zawartych w decyzji pokontrolnej z dnia [...] stycznia 2007 r. i stwierdzono, że zalecenia te nie zostały wykonane. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późń. zm.), zakazał PTH "A" K. O., B. ul. W. [...], użytkowania budynku Ośrodka "B" zlokalizowanego w U. przy ul. S. [...], ponieważ obiekt ten nie spełniał podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. O., zarzucając że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ponieważ dzierżawcą ośrodka jest "C" i to w dzierżawionym przez nią ośrodku przeprowadzono kontrolę. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł K. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 164/13, oddalił wniesioną skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu złożonej przez K. O. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do podstawowego zagadnienia w sprawie, to jest ustalenia właściwego adresata wydanej w sprawie decyzji stwierdził, że materialnoprawną podstawą kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej daje uprawnienie organowi do wydania dwóch rodzajów decyzji administracyjnych w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. I tak pierwszy - to możliwość wydania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, zaś drugi - to możliwość między innymi zakazania używania urządzeń oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wybór rozstrzygnięcia uzależniony jest od stanu faktycznego sprawy oraz wykazania przesłanki, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. W ocenie NSA decyzje te nie stanowią zatem konsekwencji prawnych nieusunięcia stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości, czy też nałożonych wcześniej obowiązków. Pomiędzy tymi rozstrzygnięciami nie ma związku prawnego, chociaż nie da się wykluczyć zależności faktycznej. Dlatego też NSA wskazał, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie jest odrębne od postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Wynika, to z porównania obowiązków, jakie nałożono na skarżącego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz z przyczyn wydania zakazu użytkowania budynku Ośrodka określonych w skarżonej decyzji. W kontrolowanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu doszło do znacznego rozszerzenia katalogu stwierdzonych naruszeń w zakresie przepisów przeciwpożarowych, co skutkowało wydaniem zakazu użytkowania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.) wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Zauważył, że poza sporem w niniejszej sprawie jest to, iż w dniu 29 listopada 2011 r. została zawarta "umowa najmu-dzierżawy" pomiędzy skarżącym, a "C" S.A. w B. Treści tej umowy nie poddano jednak analizie w skarżonym wyroku, a było to istotne z uwagi tak na warunki najmu, jak i jego zakres. Przedmiot ww. umowy stanowiła wprawdzie "nieruchomość położona w U. przy ul. S. [...]", ale część pomieszczeń wyłączono z przedmiotu najmu. A zatem NSA stwierdził, że z uwagi na to, iż kontrolowana decyzja zakazem użytkowania obejmowała cały budynek Ośrodka "B", to tym samym powinna ona być zaadresowana do tych wszystkich podmiotów, które faktycznie mają możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc może być to jednocześnie zarówno właściciel obiektu, jak i jego użytkownik. Jednak to, do kogo decyzja zostanie skierowana uzależnione będzie od okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, co wymaga przeprowadzenia analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając ponownie sprawę uznał skargę za zasadną. Sąd wojewódzki zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w motywach ww. wyroku z dnia 26 maja 2015 r., który ma walor wiążący w niniejszej sprawie wskazał, że adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, powinien być podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji, co zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy. A zatem w związku z tym, że z akt sprawy wynika, iż umową zawartą w dniu 29 listopada 2011 r., zatytułowaną "najmem – dzierżawą", skarżący jako właściciel nieruchomości zabudowanej "przedmiotowym obiektem (Hotel "B"), oddał z dniem 1 grudnia 2011 r. firmie "C" S.A. w B. do odpłatnego użytkowania (w zarząd), m. in. przedmiotowy obiekt – z wyłączeniem kawiarenki, trzech pomieszczeń w części gospodarczej i dwóch pomieszczeń w części hotelowej, to zakaz użytkowania obiektu z wyłączeniem tych pomieszczeń należało skierować do tej Spółki jako osoby prawnej, zaś adresatem zakazu użytkowania pomieszczeń, wyszczególnionych w tejże umowie jako wyłączonych z przedmiotu najmu (dzierżawy) należało uczynić skarżącego jako właściciela obiektu. W ocenie Sądu analiza treści umowy i porozumienia, zawartego przez skarżącego ze Spółką "C", daje podstawę do przyjęcia, że faktyczną możliwość wykonania zatem użytkowania przedmiotowego obiektu – z wyłączeniem określonych w tej umowie pomieszczeń, ma najemca części budynku. Stąd też skierowanie zakazu użytkowania całego obiektu do skarżącego jako jego właściciela zapadło z naruszeniem art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co uniemożliwia realizację przez skarżącego całości nałożonego obowiązku. Mając natomiast na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 i 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc się z kolei do żądania skargi w kwestii umorzenia postępowania, Sąd wskazał, że nie stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Jak zauważył Sąd, skarżący nie kwestionuje samych przesłanek do wydania zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu, a spór dotyczy głównie podmiotu zobligowanego do wykonania decyzji. W dacie wydania zaskarżonego aktu obowiązywała co prawda umowa najmu, lecz nie obejmowała ona całości budynku, będącego przedmiotem postępowania, co powodowało konieczność wydania odrębnych decyzji, skierowanych do różnych podmiotów, będących władnych do ich wykonania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. O. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 10 § 1 K.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 105 § K.p.a. nakazujący umorzenie bezprzedmiotowego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżącemu nie doręczono upoważnienia do wszczęcia kontroli. Przekazano je jedynie A. K., która nie była osobą przez niego upoważnioną. Zdaniem skarżącego, niedoręczenie stronie upoważnienia o wszczęciu postępowania powoduje, że całe toczące się postępowanie było jedynie postępowaniem faktycznym, a nie wynikającym z ustawy. Tak więc skoro czynności kontrolne nie wywołały żadnych skutków prawnych, to wydanie na ich podstawie decyzji jest rażącym naruszeniem prawa. Stanowi bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej albowiem wszystkie podjęte w sprawie czynności były jej pozbawione. Skarżący nie zgodził się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że fakt, iż skarżący czynnie uczestniczył w kontroli konwaliduje początkowy błąd. W jego ocenie brak formalnego powiadomienia o wszczęciu postępowania jest rażącym naruszeniem prawa. Powyższe uzasadnia z kolei, jak wskazał skarżący, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok pozostawał bowiem związany oceną prawną wyrażoną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można zatem oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1124/06, z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2976/14, z 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1458/15). Z powyższych względów skarga kasacyjna wniesiona od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez ten Sąd podlega oddaleniu, jako, że podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13 za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie kwestionował tego, że prowadzące kontrolowane postępowanie organy dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Stwierdził jednak, że naruszenie to nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi z uwagi na brak istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Zdaniem NSA do uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest wystarczający fakt, że stronie skarżącej nie zapewniono na każdym etapie postępowania możliwości udziału w nim, skoro mogła ona realizować i realizowała swoje uprawnienia w innych jego fazach. Dla skuteczności powyższego zarzutu, jak zauważył NSA, koniecznym jest bowiem wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowaniach. Tak więc zdaniem NSA brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli i jej realizacja pod nieobecność skarżącego z pewnością stanowił o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a., jednakże brak wykazania jakie konkretne elementy stanu faktycznego nie zostały ustalone lub wyjaśnione w toku tej kontroli czyni formułowany zarzut nieskutecznym. Za bezskuteczne uznał także NSA odnoszenie powyższego do przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jak zauważył NSA w sprawie stwierdzono bowiem, że skarżący brał w postępowaniu aktywny udział, wnosząc odwołanie, jak i kwestionując jego wynik na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W ocenie NSA brak prawidłowo określonej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. w wydanym upoważnieniu podstawy prawnej nie świadczy jeszcze o tym, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wyniki tej kontroli (art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Jak wskazał NSA nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała ona z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organ miał zatem obiektywnie istniejące uprawienie do przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczej. W tym stanie rzeczy sugerowane ponownie w skardze kasacyjnej naruszenie powyższych przepisów postępowania uznać należało w świetle art. 190 P.p.s.a. za chybione. Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieumorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § K.p.a., a jedynie uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zauważyć należy, że skoro w wiążącym Sąd pierwszej instancji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przeprowadzone czynności kontrolo-rozpoznawcze były w stosunku do skarżącego prawnie skuteczne, a także, że podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to brak jest podstaw do twierdzenia, że prowadzone przed organami administracji publicznej postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.