II OSK 291/16

Dnia 20 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 776/15 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 776/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Hotelu [...] w U. przy ul. S. [...], nakazał firmie "I." [...] w B. będącej właścicielem budynku, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wyznaczając termin na wykonanie określonych w decyzji prac do dnia [...] grudnia 2007 r. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania i stała się ona prawomocna. Kolejne czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie ośrodka [...] w U. przeprowadzono w dniu [...] lipca 2012 r. Czynności te przeprowadzono w obecności dyrektora ośrodka. W trakcie kontroli dokonano weryfikacji realizacji zaleceń zawartych w decyzji pokontrolnej z dnia [...] stycznia 2007 r. i stwierdzono, że zalecenia te nie zostały wykonane. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późń. zm.), zakazał Przedsiębiorstwu [...] "I." K. O., B. ul. W. [...], użytkowania budynku Ośrodka [...] zlokalizowanego w U. przy ul. S. [...], ponieważ wykorzystywany obiekt nie spełniał podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. O., zarzucając że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ponieważ dzierżawcą ośrodka jest "A." S.A. i to w dzierżawionym przez nią ośrodku przeprowadzono kontrolę. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł K. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1402/12, oddalił wniesioną skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu złożonej przez K. O. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/13, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu błędnego wskazania podmiotu, do którego skierowano zakaz użytkowania budynku Ośrodka [...], wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, iż dnia [...] listopada 2011 r. została zawarta umowa najmu-dzierżawy pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] "I." reprezentowanym przez K. O., a Spółką z o.o. A. reprezentowaną przez pełnomocnika T. K. Z umowy tej oraz zawartego do niej porozumienia wynika, że jej przedmiotem jest nieruchomość położona w U. przy ul. S. [...] z wyłączeniem niektórych pomieszczeń (Hotel [...]). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, umowa ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i powinna zostać przez ten Sąd oceniona, bez znaczenia jest bowiem fakt, że została ona zawarta po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. W ocenie NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu będącym kontynuacją postępowania zakończonego ww. decyzją, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje takiego dwuetapowego postępowania. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji był bowiem art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z treścią tego przepisu komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego może dokonać wyboru sankcji w przypadku stwierdzenia naruszeń wymienionych w tym przepisie. Organ administracyjny stwierdziwszy, że uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru jest uprawniony do wydania decyzji, mocą której wstrzyma eksploatację obiektu. W ocenie NSA taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, podczas których stwierdził nieprawidłowości w zakresie podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego, czego konsekwencją było wydanie decyzji kwestionowanej w niniejszej sprawie. Organ przeprowadził zatem kolejne postępowanie, w wyniku którego zakazał skarżącemu eksploatacji obiektu. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że obowiązkiem organu było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tak wszczętym, odrębnym postępowaniu, w tym ustalenie podmiotu, na którym ciążą obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że adresat omawianych obowiązków został wskazany prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.) wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) obiektu z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów przeciwpożarowych, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej powinien być więc podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji. Jednak to, do kogo decyzja zostanie skierowana uzależnione będzie od okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, co wymaga przeprowadzenia analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając ponownie sprawę uznał skargę za zasadną. Sąd wojewódzki zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w motywach ww. wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., który ma walor wiążący w niniejszej sprawie wskazał, że adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, powinien być podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji, co zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy. A zatem w związku z tym, że z akt sprawy wynika, iż umową zawartą w dniu [...] listopada 2011 r., zatytułowaną "najmem – dzierżawą", skarżący jako właściciel nieruchomości zabudowanej "przedmiotowym obiektem (Hotel [...]), oddał z dniem [...] grudnia 2011 r. firmie A. S.A. w B. do odpłatnego użytkowania (w zarząd), m. in. przedmiotowy obiekt – z wyłączeniem kawiarenki, trzech pomieszczeń w części gospodarczej i trzech pomieszczeń w części hotelowej, to zakaz użytkowania obiektu z wyłączeniem tych pomieszczeń należało skierować do tej Spółki jako osoby prawnej, zaś adresatem zakazu użytkowania pomieszczeń, wyszczególnionych w tejże umowie jako wyłączonych z przedmiotu najmu (dzierżawy) należało uczynić skarżącego jako właściciela obiektu. W ocenie Sądu analiza treści umowy i porozumienia, zawartego przez skarżącego ze Spółką A., daje bowiem podstawę do przyjęcia, że faktyczną możliwość wykonania zatem użytkowania przedmiotowego obiektu – z wyłączeniem określonych w tej umowie pomieszczeń, ma najemca części budynku. Stąd też skierowanie zakazu użytkowania całego obiektu do skarżącego jako jego właściciela zapadło z naruszeniem art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co uniemożliwia realizację przez skarżącego całości nałożonego obowiązku. Mając natomiast na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 i 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Odnosząc się z kolei do żądania skargi w kwestii umorzenia postępowania, Sąd wskazał, że nie stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Jak zauważył Sąd, skarżący nie kwestionuje samych przesłanek do wydania zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu, a spór dotyczy głównie podmiotu zobligowanego do wykonania decyzji. W dacie wydania zaskarżonego aktu obowiązywała co prawda umowa najmu, lecz nie obejmowała ona całości budynku, będącego przedmiotem postępowania, co powodowało konieczność wydania odrębnych decyzji, skierowanych do różnych podmiotów, będących władnych do ich wykonania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. O. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 10 § 1 K.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 105 § K.p.a. nakazujący umorzenie bezprzedmiotowego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżącemu nie doręczono upoważnienia do wszczęcia kontroli. Przekazano je jedynie A. K., która nie była osobą przez niego upoważnioną. Zdaniem skarżącego, niedoręczenie stronie upoważnienia o wszczęciu postępowania powoduje, że całe toczące się postępowanie było jedynie postępowaniem faktycznym, a nie wynikającym z ustawy. Tak więc skoro czynności kontrolne nie wywołały żadnych skutków prawnych, to wydanie na ich podstawie decyzji jest rażącym naruszeniem prawa. Stanowi bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej albowiem wszystkie podjęte w sprawie czynności były jej pozbawione. Skarżący nie zgodził się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że fakt, iż skarżący czynnie uczestniczył w kontroli konwaliduje początkowy błąd. W jego ocenie brak formalnego powiadomienia o wszczęciu postępowania jest rażącym naruszeniem prawa. Powyższe uzasadnia z kolei, jak wskazał skarżący, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok pozostawał bowiem związany oceną prawną wyrażoną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/13. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można zatem oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1124/06, z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2976/14, z 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1458/15). Z powyższych względów skarga kasacyjna wniesiona od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez ten Sąd podlega oddaleniu, jako, że podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/13 wskazał, że skoro skarżący ani upoważniona przez niego osoba nie brał udziału w czynnościach kontrolnych to zostały one przeprowadzone z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. NSA stwierdził jednak, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowania. NSA zauważył jednak, że skarżący brał w postępowaniu aktywny udział, wnosząc odwołanie, jak i kwestionując jego wynik na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Co więcej na żadnym etapie postępowania skarżący nie kwestionował ustaleń dokonanych przez organy podczas ww. kontroli, a wręcz przyznawał, że stwierdzone naruszenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego miały miejsce. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. A w konsekwencji wskazał, że nie ma także racji skarżący kasacyjnie, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. NSA zauważył przy tym, że do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby organ administracji uniemożliwił stronie czynny udział w takim etapie postępowania, który nie mógłby być powtórzony bądź konwalidowany przez organy administracji. Jednak taka sytuacja, jak wskazał NSA, nie zaistniała w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało charakteru rażącego, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. NSA podniósł także, że nie ma racji autor skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W ocenie NSA brak prawidłowo określonej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. w wydanym upoważnieniu podstawy prawnej nie świadczy jeszcze o tym, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wyniki tej kontroli (art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Jak wskazał NSA nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała ona z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organ miał zatem obiektywnie istniejące uprawienie do przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczej. W tym stanie rzeczy sugerowane ponownie w skardze kasacyjnej naruszenie powyższych przepisów postępowania uznać należało w świetle art. 190 P.p.s.a. za chybione. Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieumorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § K.p.a., a jedynie uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zauważyć należy, że skoro w wiążącym Sąd pierwszej instancji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przeprowadzone czynności kontrolo-rozpoznawcze były w stosunku do skarżącego prawnie skuteczne, a także, że podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to brak jest podstaw do twierdzenia, że prowadzone przed organami administracji publicznej postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.