II OSK 2846/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 254/25 w sprawie ze skargi O.R. bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 254/25, po rozpoznaniu skargi O. R. (skarżący, cudzoziemiec) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: 1. zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku cudzoziemca z 14 sierpnia 2024 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2, 4 i wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o "orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz 100 ust. 1 pkt 1 ppkt c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583, zwana dalej: "ustawą o pomocy"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, który jest obywatelem Ukrainy przybyłym do Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa w lutym 2022 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemca na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zainicjowanej wnioskiem z "17 sierpnia 2024 r.", mimo że stosownie do wskazanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu i o przewlekłym prowadzeniu postępowania nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie rozwinął swoje zarzuty przedstawiając stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna, choć częściowo uzasadniona, podlegała oddaleniu. Sąd Wojewódzki przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, uznając tym samym zasadność zarzutu z punktu 1 opisanego wyżej środka zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tutejszego Sądu, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24). Przepisy te obejmują szeroki zakres spraw. Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519, zwana dalej: "u.o.c.") - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. wyroki NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (zob. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 i 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24). Innymi słowy, przedłużenie okresu "zawieszenia postępowania" na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu 14 sierpnia 2024 r. Jak wyżej zauważono, od dnia 1 lipca 2024 r. organ nie może skutecznie powoływać się na instytucję, przewidzianą art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw, a także na regulację, która uniemożliwia wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości postępowania, wymierzenie grzywny organowi, przyznanie na rzecz skarżących sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy). Jakkolwiek Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 100c i 100d ustawy o pomocy, przyjmując, że jej regulacje ograniczają się do podmiotów wymienionych w jej art. 1, to prawidłowo stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz orzekł o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Sąd Wojewódzki zakwestionował skuteczność pozostawienia przez organ bez rozpoznania, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., przedmiotowego wniosku cudzoziemca, z uwagi na nieprzedstawienie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (art. 219 ust. 2 u.o.c.). Sąd, wskazując na art. 3531 i art. 65 Kodeksu cywilnego, przyjął, że "Okoliczność nazwania umowy aneksem nie ma (...) w sprawie istotnego znaczenia. Złożoną przez skarżącego umowę z dnia 2 lipca 2024 r. należy traktować jako nową umowę najmu zawartą pomiędzy wymienionymi w niej stronami. W umowie tej określone zostały wszystkie istotne elementy umowy najmu, strony umowy, przedmiot najmu oraz wysokość należnego czynszu. Jak wynika z treści tej umowy, skarżący jest stroną umowy najmu jako najemca, ma on prawo do zamieszkiwania w wynajętym lokalu, za co jako najemca jest zobowiązany do zapłaty ustalonego czynszu. W sprawie brak było zatem podstaw do wzywania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku, a pozostawienie wniosku bez rozpoznania w dniu 17 lutego 2025 r., z uwagi na niewykazanie przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, było niezasadne. Nieuzasadnione pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest równoznaczne z nierozpoznaniem sprawy.". Sąd Wojewódzki oparł się na stanowisku wyrażonym w uchwale NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, podnosząc, że "pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. II GSK 3/11). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu.". Skarżący kasacyjnie w środku zaskarżenia nie zakwestionował powyższego stanowiska, wręcz przeciwnie, wskazał, że "uwzględnił stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, a odnoszące się do pozostawienia przez organ wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na załączenie przez stronę aneksu do umowy najmu i podjął czynności zmierzające do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o udzielenie jemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE", skupił się jedynie na wykładni art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o pomocy (czy ma on zastosowanie do określonej kategorii cudzoziemców) i treści art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy, który stanowił w jego ocenie przeszkodę do stwierdzenia bezczynności organu i wywiedzenia skargi w tym zakresie. Ponownie należy zaakcentować, że wprawdzie Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 100c i 100d ustawy o pomocy, to prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez Wojewodę w stanie bezczynności. Wobec powyższego zarzut z punktu 2 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie był uprawniony, pomimo zaskarżenia kontestowanego wyroku w zakresie punktów 1, 2 i 4, do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności i zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i art. 200 p.p.s.a. Na marginesie można jedynie zauważyć, że Sąd I instancji, orzekając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wydał korzystne dla organu rozstrzygnięcie, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania związane było natomiast z uwzględnieniem skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.