II OSK 2845/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1089/17 w sprawie ze skargi Ł. L. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1089/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Ł. L. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] Ł. L. została wysłana za pośrednictwem [...] S.A. na jego adres. Przesyłkę "awizowaną" dwukrotnie w dniu 17 lipca 2017 r. oraz 25 lipca 2017 r., co wynika z kserokopii nadesłanej przez organ pierwszej strony koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru, zwrócono nadawcy w dniu 1 sierpnia 2017 r., jako niepodjętą w terminie. Ł. L. w dniu 12 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na tę uchwałę. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 15) od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Zaskarżona uchwała Rady Dzielnicy [...] pozostawiona została - zgodnie z art. 44 k.p.a. – na skutek dwukrotnego awizowania do odbioru w placówce pocztowej. Ostatnim dniem okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. był dzień 31 lipca 2017 r. (art. 44 § 4 K.p.a.). Tym samym skarga wniesiona w dniu 12 lipca 2017 r. złożona została przedwcześnie. W dniu złożenia skargi nie rozpoczął bowiem biegu termin do jej złożenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej "p.p.s.a.", orzekł jak w postanowieniu. W skardze kasacyjnej na to postanowienie Ł. L. podniósł zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi, mimo braku zaistnienia tzw. innej przesłanki w postaci przedwczesnego złożenia skargi, - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez faktyczne pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny, i niezawisły sąd, - art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 384 Kodeksu wyborczego poprzez faktyczne wyłączenie spod kontroli sądowoadministracyjnej uchwały organu samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, mimo przyznanego przez ustawę prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż pierwsza skarga na uchwałę z dnia [...] lipca 2017 r. została z ostrożności procesowej wniesiona 12 lipca 2017 r. w celu uniknięcia sporów w zakresie interpretacji dotrzymania 7-dniowego terminu do wniesienia skargi (art. 384 § 1 kodeksu wyborczego). Skarżący brał udział jako radny w podjęciu zaskarżonej uchwały i w dniu 12 lipca 2017 r. nie mógł wiedzieć czy uchwała ta zostanie mu jeszcze dodatkowo doręczona czy też organ uzna, że do jej doręczenia doszło przez sam jego udział w sesji. Odpis uchwały został skarżącemu doręczony z domniemaniem doręczenia na dzień 31 lipca 2017 r. Skarżący wniósł więc drugą skargę w dniu 2 sierpnia 2017 r. Sąd w tym samym dniu, tj. 28 sierpnia 2017 r. wydał dwa postanowienia: w sprawie II SA/Wa 1089/17 odrzucił pierwszą skargę jako wniesioną przedwcześnie, a w sprawie II SA/Wa 1184/17 odrzucił drugą skargę ze względu na zawisłość sprawy. Skarżący został w ten sposób pozbawiony prawa do sądu. W zażaleniu podniesiono, iż zawisłość sprawy zachodzi wtedy, gdy wcześniej wniesiona skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania, natomiast w tej sprawie pierwsza skarga została odrzucona jako przedwczesna. Skarżący podniósł, iż w sposób uprawniony przyjął, że uchwała została mu doręczona w sposób dorozumiany poprzez jej ogłoszenie na sesji rady, na której był obecny. Gdyby zaniechał złożenia skargi z 12 lipca 2017 r., to możliwa byłaby sytuacja, w której organ odstępuje od doręczenia uchwały i twierdzi, że termin do złożenia skargi upłynął. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Dzielnicy [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż obowiązek doręczenia zainteresowanemu uchwały przewiduje wprost art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego. Doręczenie następuje zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 39-49 k.p.a. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu. Przepis art. 383 § 4a Kodeksu wyborczego stanowi, iż postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz przewodniczącemu rady. Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu (art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego). Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że rada ma obowiązek doręczyć zainteresowanemu radnemu uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu i od dnia doręczenia rozpoczyna bieg termin do wniesienia skargi na taką uchwałę. Nie można przyjąć, jak twierdzi skarżący, iż doręczenie mu przedmiotowej uchwały nastąpiło w sposób dorozumiany poprzez jej ogłoszenie na sesji rady, na której był obecny. Ogłoszenie przewodniczącego rady o podjęciu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego ma formę ustną i nie rodzi skutków prawnych w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę. Skutek ten przepisy art. 384 § 1 w zw. z art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego wiążą wprost z dniem doręczenia takiej uchwały zainteresowanemu na piśmie. Powołane przepisy gwarantują radnemu w ten sposób możliwość się zapoznania się z treścią uchwały (z jej podstawą prawną, uzasadnieniem) na piśmie, również w celu ewentualnego sporządzenia skargi do sądu. Skoro w tej sprawie uchwała została doręczona skarżącemu 31 lipca 2017 r., a skarga wpłynęła do Sądu 12 lipca 2017 r., to Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga została wniesiona przedwcześnie i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu jest nieuzasadniony. Odrzucając skargę w tej sprawie, Sąd I instancji nie naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 384 Kodeksu wyborczego poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Ograniczeniem formalnym prawa do sądu są również przewidziane w ustawach procesowych terminy do wniesienia środków inicjujących postępowanie sądowe (np. skargi do sądu administracyjnego) i środków zaskarżenia. Skarżący nie zastosował się w tej sprawie do przewidzianej w art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego procedury wniesienia skargi i wystąpił ze skargą przedwcześnie (jak sam twierdzi z ostrożności procesowej), zatem nie spełnił jednego z warunków formalnych stanowiącego ustawowe ograniczenie prawa do sądu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący. W tej sprawie Sąd nie uwzględnił wniosków stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie, gdyż przedmiotowa sprawa tego nie wymaga. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).