II OSK 2831/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 350/24 w sprawie ze skargi M. T. i J. T. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 maja 2022 r., nr LIII/1456/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] we W. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 350/24 (zapadłym po postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2629/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. T. i J. T. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 maja 2022 r., LIII/1456/22, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego [...]), zwaną dalej "MPZP". Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako właściciele działki nr 11, bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym MPZP o symbolach 1U i 2U, zakwestionowali § 14 ust. 1 pkt 2 i 6, § 14 ust. 2 pkt 2, 3 i 6, § 15 ust. 1 pkt 4, § 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 10 MPZP – dotyczące przeznaczenia terenu pod handel detaliczny małopowierzchniowy B oraz obiekty hotelowe; wysokości zabudowy; powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu, te ustalenia MPZP są zgodne ze Studium w zakresie dotyczącym jednostki urbanistycznej E18 M. w obszarze przeznaczenia mieszkaniowego (M), gdzie jako uzupełniającą funkcję przewiduje się także usługi powszechne 1 i 2, do których Studium zalicza handel detaliczny i obiekty hotelowe. W tym zakresie nie można doszukać się naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". A poza tym takie przeznaczenie przedmiotowego terenu (ale o symbolu 7U) przewidywał poprzednio obowiązujący MPZP z 2009 r. (wyrokiem z 23 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 415/10, WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżących na MPZP z 2009 r., a wyrokiem z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1488/11, NSA oddalił skargę kasacyjną). Odnośnie zaś parametru wysokościowego w MPZP (14 m), Sąd wskazał, że, co prawda, w Studium przewiduje się dla tego terenu 12 m, jednak w tym zakresie Studium dopuszcza odstępstwo, także dotyczące obszarów, na których w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie Studium określone były zasady i wskaźniki niezgodne z zasadami i wskaźnikami ustalonymi w tym Studium, co oznacza, że na takich obszarach dopuszcza się zasady i wskaźniki odpowiadające tym określonym w dotychczas obowiązującym planie miejscowym – a dotychczasowy MPZP z 2009 r. dopuszczał wysokość zabudowy do 14 m. Ponadto Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa, w tym przekroczenia władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do argumentów skarżących dotyczących ochrony prawa własności, a odnoszących się do wyznaczenia wzdłuż granicy z działką skarżących pasa zieleni, a nie jak w poprzednim MPZP z 2009 r. pasa zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m. W tym też zakresie Sąd uwzględnił wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Sąd odniósł się też do argumentacji skarżących związanej ze wskazywaną chęcią nabycia części działki nr [...], tym bardziej, że tego rodzaju argumentacja nie mogła prowadzić do stwierdzenia nieważności MPZP, jako naruszającego art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ działania zmierzające do zakupu nieruchomości nie mieszczą się w zakresie procedury planistycznej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących zakwestionowany przez nich plan w zakresie, w jakim dopuszcza na obszarach oznaczonych symbolami 1U i 2U lokalizowanie hoteli, obiektów handlowych o powierzchni handlowej do 2000 m2 oraz zabudowań do wysokości 14 m, jest zgodny z przepisami prawa i nie zachodzi niezgodność między zaskarżonym planem, a studium ani w zakresie przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynków, ani przeznaczenia terenu, ani też podstawowych zasada polityki przestrzennej miasta, ani w kontekście art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto brak zapisu w zaskarżonym planie o obowiązku wprowadzenia pasa zieleni, niestanowiącego elementu obligatoryjnego tego dokumentu wynikającego z u.p.z.p., nie jest – jak słusznie wskazał organ – ani sprzeczny z ustaleniami studium, ani nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, ani nie powoduje ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw skarżących. Nie doszło też do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. W szczególności trudno wymagać, aby organ gminy rozważał kwestie, które nie były wskazywane w toku procedury planistycznej, która służyć ma przecież zapewnieniu ochrony właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planem pod warunkiem, że w niej będą czynnie uczestniczyć. Tym samym zgłaszanie swoich zastrzeżeń wobec planowanego zagospodarowania terenu w piśmie z 2016 r., kiedy to procedura planistyczna rozpoczęła się cztery lata później (bo w 2020 r.), nie pozwala skutecznie – wbrew twierdzeniom skarżących – postawić Gminie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że w trakcie procedury sporządzania zaskarżonego planu nie naruszono wymogów określonych w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., doszło bowiem do ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i art. 112 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś.", oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 2-3 i § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestie dopuszczalności i uciążliwości (immisji) związanych z ewentualną lokalizacją jakichkolwiek inwestycji na działkach objętych planem, a tym bardziej skutków posadowienia na nieruchomości sąsiedniej obiektu hotelowego (zanieczyszczenie hałasem, zanieczyszczenie światłem, zacienienie, wzmożony ruch pojazdów zwiększenie kongestii, zwiększenie obszaru nawierzchni betonowej, wzrost temperatury na osiedlu), nie podlegały ocenie ani przez Radę Miejską przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ani przez Sąd. Są to kwestie, które będą (ewentualnie) podlegały ocenie w odrębnym postępowaniu o uzyskanie pozwolenia, w tym również w kontekście zachowania wymogów ww. rozporządzenia. Słusznie zatem stwierdził organ, że jeśli obszar oddziaływania budynku wykracza poza granice działki inwestycyjnej, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu stają się stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wysokości zabudowy należy z kolei zaznaczyć za organem, że przedmiotowy plan określa jedynie jej wartość maksymalną, jeżeli natomiast analizy wykonywane w związku z ubieganiem się o pozwolenie na budowę wykażą, że projektowana zabudowa jest niezgodna z przepisami odrębnymi, np. dotyczącymi oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jej parametry będą musiały zostać odpowiednio zmodyfikowane. Tym samym z postanowień planu nie może wynikać – jak tego domagają się skarżący – sposób zabudowy ani rodzaj inwestycji, jakie mogą być przeprowadzane na obszarze 1U i 2U. Uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, o których w art. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., to aspekty, które należało rozpatrywać w przedmiotowym planie szerzej niż tylko poprzez pryzmat interesu skarżących. Słusznym jest również twierdzenie organu, że prawa konstytucyjne, na które powołują się skarżący, w takim samym stopniu dotyczą właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach planu oraz właścicieli pozostałych nieruchomości sąsiadujących z planem. W odniesieniu do akcentowanych przez skarżących sprzecznych interesów, jakie wywołuje MPZP Sąd wskazał, że różne racje zostały uwzględnione w planie miejscowym. Relacje gabarytów budynków, w tym wysokości zabudowy do 14 m, i przeznaczeń dopuszczonych na terenach 1U i 2U oraz sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m, nie tworzy "dominanty kompozycyjnej" i nie stoi – wbrew twierdzeniom skarżących – w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem uwzględniania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, wprowadzona zabudowa usługowa od strony ul. [...] i linii tramwajowej stanowi – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – bufor ograniczający uciążliwości generowane przez ww. elementy systemu transportowego, na które narażona jest zabudowa jednorodzinna, w tym nieruchomość należąca do skarżących. Natomiast w przypadku działki będącej na dzień dzisiejszy wciąż własnością Gminy zdecydowano się wykluczyć możliwość realizowania handlu detalicznego małopowierzchniowego B, zakładając, że inne dopuszczone w planie usługi będą bardziej odpowiednie dla zabezpieczenia interesu publicznego. Działka bezpośrednio graniczy z linią tramwajową, zatem dopuszczenie na niej zabudowy mieszkaniowej mogłoby się wiązać z dużą uciążliwością przede wszystkim wynikającą z większego hałasu. Jest to natomiast idealna działka pod działalność usługową, ponieważ posiada bezpośredni dostęp do transportu zbiorowego, a w najbliższym sąsiedztwie występuje deficyt funkcji usługowych. Tym samym zaskarżony plan uwzględnia zarówno prawo własności, jak potrzeby interesu publicznego stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. To czyni również zarzut naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nieuzasadnionym. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i art. 112 p.o.ś. oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 2-3 i § 323 ust. 1 ww. rozporządzenia, przede wszystkim należy zauważyć, że uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że organ w procedurze planistycznej musi mieć na względzie - jak tego domaga się strona skarżąca - przepisy ww. rozporządzenia, te bowiem będą brane jako przepisy wykonawcze pod uwagę w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wszelkie zatem rozważania zawarte w skardze odnoszące się do zagrożeń i uciążliwości, o których mowa w § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, jak i hałasu (§ 323 rozporządzenia oraz art. 112 p.o.ś.) nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego planu. Organ nie zamieszcza w planie miejscowym zapisów odnoszących się do lokalizacji i ewentualnych uciążliwości oraz oddziaływań na sąsiednie nieruchomości związanych z przyszłą inwestycją. Słusznie w tym zakresie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że plan miejscowy nie identyfikuje, jakie środki techniczne mają być zastosowane w budynkach lub jakie materiały budowlane mają być zastosowane, ponieważ nie jest on projektem budowlanym. Skarżący błędnie zatem interpretują przepisy ww. rozporządzenia, odnosząc je do zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to przepisy odrębne, które obowiązują wszystkich potencjalnych inwestorów, ale ich spełnienie podlegać będzie ocenie w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę a nie przy uchwalaniu planu miejscowego. W odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 i 6 p.o.ś. w zaskarżonym planie zostały określone ustalenia dotyczące ochrony oraz kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu, a stosowne uzasadnienie tych rozwiązań zostało przedstawione przez organ planistyczny w uzasadnieniu do MPZP. Ustalenia planu określają też zasady dotyczące systemów infrastruktury technicznej, w tym gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi, a także odprowadzenie ścieków bytowych i przemysłowych siecią kanalizacji sanitarnej lub ogólnospławnej. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżących, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego skutkujące naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała naruszała poniższe przepisy prawa materialnego i tym samym powinna zostać uchylona na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. a) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez wadliwą, rozszerzającą wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że prawo do zaskarżenia planu miejscowego w oparciu o ww. przepisy przysługuje wyłącznie stronie, która skorzystała z przewidzianych ustawą mechanizmów partycypacyjnych i zgłosiła uwagi oraz wnioski do planu; b) art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. przez wadliwą, rozszerzającą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ planistyczny ma obowiązek zawrzeć w sposób wyczerpujący elementy opisane w tym przepisie w uzasadnieniu planu miejscowego jedynie wtedy, gdy zostały w tym przedmiocie zgłoszone wnioski i uwagi do planu; c) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestie immisji związanych z ewentualną lokalizacją jakichkolwiek inwestycji na działkach objętych planem, a tym bardziej skutków posadowienia na nieruchomości sąsiedniej obiektu hotelowego (zanieczyszczenie hałasem, zanieczyszczenie światłem, zacienienie, wzmożony ruch pojazdów, zwiększenie kongestii, zwiększenie obszaru nawierzchni betonowej, wzrost temperatury na osiedlu), nie podlegały ocenie przez Radę Miejską przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały ani przez Sąd, ponieważ są to kwestie, które będą (ewentualnie) podlegały ocenie w odrębnym postępowaniu o uzyskanie pozwolenia budowlanego, na skutek czego część zarzutów skargi nie została w ogóle rozpoznana. Ponadto zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy i skutkujące naruszeniem art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, tj. a) art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu, ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia podlegający wyłączeniu z mocy przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który uprzednio brał udział w wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowienia z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 451/23, uchylonego i przekazanego temu sądowi do ponownego rozpoznania postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2629/23, w którym to NSA stwierdził przekroczenie przez sędziego granic formalnej kontroli skargi i dokonanie ustaleń merytorycznych dotyczących przedmiotu skargi przy wydaniu postanowienia, co w takim układzie procesowym skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością postępowania; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na dokonaniu wadliwych (niemającym oparcia w aktach sprawy) ustaleń oraz pominięcie faktów udokumentowanych w aktach postępowania, tj. - pominięcie, że skarżący są właścicielami zarówno nieruchomości posadowionych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, jak i nieruchomości sąsiadujących z tym terenem – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem analiza zgodności zaskarżonej uchwały została przeprowadzona wyłącznie z perspektywy nieruchomości sąsiadującej ze spornym terenem; - błędnym wskazaniu, że zapis zaskarżonej uchwały jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium) z uwagi na odstępstwo dotyczące obszarów, na których w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie studium określone były zasady i wskaźniki niezgodne z nowym studium., ponieważ zgodnie z zapisami § 20 ust. 2 pkt 2 MPZP z 2009 r. "wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie mógł być większy niż 14 m", gdy tymczasem obecny sposób sformułowania kwestionowanych zapisów planu pozwala na zabudowę przewyższającą 14 m, co nie jest zgodne z postanowieniami studium nawet przy uwzględnieniu tegoż odstępstwa – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała jest zgodna z postanowieniami studium i w efekcie oddaleniem skargi; - całkowicie niezgodne z prawdą stwierdzenie, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z 3 sierpnia 2016 r. jest autorstwa skarżących i było ono złożone jako zastrzeżenie do planu miejscowego, podczas gdy jest to pismo autorstwa organu i zawiera zapewnienie o celu kwestionowanego zapisu planu miejscowego, który zgodnie z jego treścią miał zapewnić fizyczną barierę między nieruchomościami skarżących, a terenem objętym sporną uchwałą – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało stwierdzeniem, że w sprawie nie doszło do naruszenia ochrony uzasadnionych oczekiwań, a interes prywatny skarżących został należycie rozważony w procedurze planistycznej przez organ i w efekcie oddaleniem skargi; c) naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 47 § 1 p.p.s.a. przez niewezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę, podczas gdy organ nie załączył do ww. pisma wszystkich wskazanych w nim załączników, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało uznaniem, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. niezasadnym oddaleniem skargi; d) naruszenie art. 115 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieskierowaniu stron na mediacje pomimo zgłoszenia wniosku w tym zakresie przez skarżących oraz nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do ww. wniosku [przyczyn jego nieuwzględnienia], pomimo jednoczesnego zwrócenia uwagi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący od długiego czasu kwestionują politykę planistyczną organu co pozwala przypuszczać, że zastosowanie mechanizmów koncyliacyjnego rozwiązania sporu przyczyniłoby się do urzeczywistnienia zasady partycypacji społecznej przewidzianej w art. 8e u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy i oddalenie skargi, e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sprzeczności tez zawartych w uzasadnieniu postanowienia co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiło w części jego kontrolę instancyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Ze swej istoty zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że prawo do zaskarżenia planu miejscowego w oparciu o ww. przepisy przysługuje wyłącznie stronie, która skorzystała z przewidzianych ustawą mechanizmów partycypacyjnych i zgłosiła uwagi oraz wnioski do planu. Takie twierdzenie w żadnym razie nie wynika z zaskarżonego wyroku, którym przecież rozpoznano merytorycznie skargę "zwykłą" skarżących na MPZP. Było to konsekwencją uwzględnienia przez Sąd I instancji ww. postanowienia NSA o sygn. akt II OSK 2629/23 i przyjęcia, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., interesu prawnego skarżących w wyniku uchwalenia planu miejscowego, co uzasadnia właśnie obowiązek Sądu I instancji merytorycznego rozpoznania ich skargi, do czego w istocie doszło. Czym innym jest formułowanie przez skarżących w skardze "zwykłej" stosownej argumentacji w świetle tego, że nie wnosili uwag i wniosków w trakcie trwającej, ale formalnie, procedury planistycznej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. jakoby organ planistyczny miał obowiązek zawrzeć w sposób wyczerpujący elementy opisane w tym przepisie w uzasadnieniu planu miejscowego jedynie wtedy, gdy zostały w tym przedmiocie zgłoszone wnioski i uwagi do planu. Sąd w tym zakresie jedynie wskazał, że w szczególności gdy w sprawie były zgłaszane uwagi i wnioski organ powinien odzwierciedlić to w uzasadnieniu MPZP. Poza tym tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie podważa skutecznie oceny Sąd I instancji, zgodnie z którą uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały spełnia wymogi z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Dla oceny trafności tej oceny nie ma też znaczenia passus Sądu I instancji wskazujący, że w piśmie z 2016 r. skarżący zgłaszali swoje zastrzeżenia wobec planowanego zagospodarowania terenu. Sąd też wyraźnie wskazał, że pismo z 3 sierpnia 2026 r. jest autorstwa organu. Jeżeli zaś przyjąć, że to ww. pismo organu stanowiło reakcję na "jakieś" wnioski i uwagi skarżących (a zawarte w ich wniosku z 16 lipca 2016 r.) co do sposobu zagospodarowania terenu, to ma rację Sąd I instancji, że "tym samym zgłaszanie swoich zastrzeżeń wobec planowanego zagospodarowania terenu w piśmie z 2016 r., kiedy to procedura planistyczna rozpoczęła się cztery lata później (bo w 2020 r.), nie pozwala skutecznie – wbrew twierdzeniom skarżących – postawić Gminie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p.". Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Co do zasady ma rację Sąd I instancji, że kwestie immisji związanych z ewentualną lokalizacją jakichkolwiek inwestycji na działkach objętych planem, a tym bardziej skutków posadowienia na nieruchomości sąsiedniej obiektu hotelowego (zanieczyszczenie hałasem, zanieczyszczenie światłem, zacienienie, wzmożony ruch pojazdów, zwiększenie kongestii, zwiększenie obszaru nawierzchni betonowej, wzrost temperatury na osiedlu), nie podlegały ocenie przez Radę Miejską przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały ani przez Sąd. Otóż konkrety w tym zakresie będzie można rozważać na etapie udzielenia pozwolenia na budowę z punktu widzenia uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Dlatego na etapie uchwalania planu miejscowego trudno rozważać o konkretach dotyczących immisji, tym bardziej, że w procesie inwestycyjno-budowlanym nie jakiekolwiek immisje mogą mieć znaczenie, lecz dopiero takie, które będą występować ponadprzeciętną miarę lub ponadnormatywnie. Trudno zaś oczekiwać od organu na etapie postępowania planistycznego, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu, już istnieją obiektywne podstawy do stwierdzenia, że na pewno w przyszłości powstanie inwestycja w oparciu o MPZP, która będzie powodowała ponadprzeciętne, czy też ponadnormatywne immisje. Tym bardziej, że niejako z samego założenia ulokowanie obok siebie lub łącznie funkcji mieszkaniowej i usługowej nie jest ze sobą sprzeczne, a wręcz można w takiej sytuacji mówić od wzajemnym uzupełnianiu się tych funkcji (na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie NSA), tym bardziej w kontekście możliwych ram rozwoju i realizacji polityki przestrzennej miasta; a co więcej, w sytuacji gdy zasadniczo zakres przewidzianej nowym MPZP funkcji terenu nie odbiega od poprzednio obowiązującego MPZP z 2009 r. Pod tym względem nie zmieniała się sytuacja prawna skarżących jeśli chodzi o kwestie sposobu możliwego zagospodarowania sąsiadującego terenu z należącą do nich działką nr 11, co poniekąd przebrzmiewało z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji powoływał się na ustalenia MPZP z 2009 r. i wyroki WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 415/10 i NSA o sygn. akt II OSK 1488/11. Poza tym skarżący nie podważyli oceny, że organ planistyczny w omawianym zakresie wyważył różne grupy interesów, ponieważ w MPZP jednak znalazły się ustalenia ochronne, a dotyczące emisji do środowiska, czy też zapewnienia właściwych warunków akustycznych określonej zabudowy, np. obiektów hotelowych, jak również tego, że na powierzchniach niezabudowanych i nieutwardzonych obowiązuje zieleń lub teren biologicznie czynny, co jest przecież wyrazem uwzględnienia interesów skarżących jeśli chodzi o wyznaczenie linii zabudowy na terenie 2U także od strony ich działki, celem oddzielenia nowej zabudowy od granicy nieruchomości skarżących. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia prawa procesowego, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się aby – z uwagi na okoliczność, że składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia, który uprzednio wydał postanowienie z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 451/23, o odrzuceniu skargi "zwykłej" (następnie uchylonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2629/23) – doszło do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP. Otóż ww. okoliczności nie wyczerpują przesłanki z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którą sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Ocenie tej nie przeczy wyrażone w ww. postanowieniu o sygn. akt II OSK 2629/23 stanowisko, że "Sąd Wojewódzki nie powinien w ramach formalnego badania dopuszczalności skargi, wyrażać oceny dotyczącej treści ustaleń przedmiotowego planu miejscowego w kontekście zachowania wymogów z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. [...] oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (str. 9 uzasadnienia), z konkluzją m.in., że organ rozważył interesy prywatne skarżących i właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na obszarze objętym planem (str. 13 uzasadnienia - pkt 6)". Ocena zawarta w postanowieniu o sygn. akt II SA/Wr 451/23 także ww. zakresie nakierowania była na ocenę tego, czy MPZP "narusza interes prawny" skarżących, a więc w zakresie wyznaczonym art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (wskazywane przez NSA "formalne badanie dopuszczalności skargi"). Natomiast merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny obejmuje inny zakres, bo dotyczący legalności MPZP z punktu widzenia przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Poza tym argumentacja skarżących nie poddaje w wątpliwość istnienia uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego, tym bardziej, że za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono skutecznie merytorycznej oceny Sądu zawartej w zaskarżonym wyroku, o czym wyżej była mowa. Nadto należy zwrócić uwagę, że przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy powinny być rozumiane w sposób odpowiadający sformułowanym w ustawie przypadkom, ich wykładnia nie może prowadzić do kreowania nowych przesłanek wyłączenia, przez ustawodawcę nie przewidzianych. W okolicznościach niniejszej sprawy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. miałby zastosowanie o ile sędzia brałby udział w procedurze zmierzającej do uchwalenia MPZP, czego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Trudno w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. mówić jakoby Sąd I instancji pominął, że skarżący są właścicielami zarówno nieruchomości posadowionych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, jak i nieruchomości sąsiadujących z tym terenem. Otóż dysponentem swoich uprawnień w sprawie ze skargi w trybie z art. 101 ust. 1 u.s.g. są wyłącznie skarżący i to oni powinni wykazać istnienie naruszenia własnego interesu prawnego, który w niniejszej sprawie skarżący wyraźnie łączyli z prawem własności do działki nr 11. W tym zakresie ich wskazania zawarte w skardze "zwykłej" są jasne i nie dają pola do ferowania wniosków jakoby Sąd I instancji "coś" pominął. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej co do tego, że obecny sposób sformułowania kwestionowanych zapisów planu pozwala na zabudowę przewyższającą 14 m. W żadnym razie zestawienie ze sobą treści § 15 ust. 2 pkt 2 i 7 MPZP nie pozwala na przyjęcie takiego wniosku, bowiem to § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP ustala dopuszczalną wysokość zabudowy; zaś § 15 ust. 2 pkt 7 MPZP dotyczy tylko wysokości obudowy estetycznej. Norma prawna zawarta w § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP stanowi, że ustalone 14 m wysokości należy mierzyć do najwyższego punktu pokrycia dachu lub obudowy estetycznej. Nie oznacza to, że wysokość 14 m można powiększyć o 3 m, o jakich mowa w § 15 ust. 2 pkt 7 MPZP. A zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że we wskazanym wyżej zakresie MPZP narusza Studium. Odnośnie tego zaś kto jest autorem pisma z 3 sierpnia 2016 r., mowa była powyżej – a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji autorstwo tego pisma przypisał skarżącym. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 47 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie podnosić, że z uwagi na braki załącznika odpowiedzi na skargę "zwykłą" doszło do naruszenia ww. przepisów. Kwestia "ewentualnych braków" dokumentacji planistycznej to zagadnienie dotyczące kompletności akt administracyjnych przesyłanych przez organ w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a., a nie braków formalnych pisma w rozumieniu art. 49 p.p.s.a. Poza tym Sąd I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (wymóg ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Poza tym w aktach planistycznych na obwieszczeniach znajdują się stosowne adnotacje, że doszło w dniach od 14 kwietnia 2021 r. do 7 maja 2021 r. do ich wywieszenia na tablicy ogłoszeń, jak i dołączono kopię Gazety Wyborczej z środy 14 kwietnia 2021 r., zawierającą ogłoszenie Prezydenta Wrocławia o przystąpieniu do sporządzenia MPZP. W tych warunkach nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej oceny Sądu I instancji co do braku naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 47 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do wniosku skarżących o mediację stanowiło wadę postępowania, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż przeprowadzenie mediacji nie jest obowiązkowe, ponieważ przepis ten uzależnia jej przeprowadzenie od dyskrecjonalnej oceny Sądu Administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z zarządzeniem wstępnym wniosek o mediację został przedstawiony do rozważenia sędziemu sprawozdawcy, który na wstępnym etapie badał istnienie naruszenia interesu prawnego skarżących, zaś po zwrocie z NSA akt sprawy sędzia sprawozdawca zadecydował o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, co oznacza, że nie znalazł podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 115 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że wskazywany art. 8e u.p.z.p. dotyczy partycypacji społecznej w przygotowaniu aktów planowania przestrzennego, a nie jest elementem procedury sądowoadministracyjnej, w tym mediacji. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie przystaje do realiów niniejszej sprawy związanych z rozpoznaniem skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, w zrzucie tym mowa jest o "sprzeczności tez zawartych w uzasadnieniu postanowienia", a po drugie, argumentacja skargi kasacyjnej nie wyjaśnia tak sformułowanego zarzutu. Nie wiadomo bowiem w czym konkretnie autor skargi kasacyjnej upatruje "sprzeczności tez". Po trzecie, tego rodzaju zarzut dotyczy ewentualnie sfery merytorycznej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia, czego nie można skutecznie zwalczać zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten dotyczy tylko wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, takich jak: zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zaś wszystkie wymagane tym przepisem elementy konstrukcyjne, co umożliwia dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku, a co wynika z przedstawionego powyżej wywodu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.