II OSK 2823/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 632/21 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr P.7721.33.2021 05.DP w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 632/21 oddalił skargę D. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WMWINB) z 30 kwietnia 2021 r., nr P.7721.33.2021 05.DP utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga (dalej: PINB) z 30 grudnia 2020 r., nr 57/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. L. i M. Z. zatwierdził projekt budowlany zamienny przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], nakładając na ww. inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. D. P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. w postaci oddalenia skargi pomimo tego, że rozstrzygnięcie organu II instancji zapadłe w niniejszej sprawie jest dotknięte wadami naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak dokonania analizy i oceny prawidłowości i zgodności z prawem budowlanym rozwiązań konstrukcyjnych zastosowanych w projekcie, co doprowadziło jego zatwierdzenia, mimo niezgodności z przepisami prawa budowlanego, tj. niezachowania przewidzianej przepisami prawa odległości budynku od granicy działki skarżącej. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za instancję odwoławczą, albowiem nie zostały one zapłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyczyny te – co wymaga w tym miejscu dodatkowego podkreślenia – odnosić się przy tym powinno jedynie do powołanego w skardze kasacyjnej (sporządzonej przez ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu) zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) a nie wadliwości wskazanych w osobiście sporządzonym przez skarżącą piśmie procesowym z 28 listopada 2022 r. (k. 219-220 akt sąd.), które mają czynić błędnym nie tylko zaskarżony wyrok Sądu I instancji, ale też prowadzić, jak wyjaśniła skarżąca, do konieczności "wycofania z obrotu prawnego" wszystkich bezprawnych wyroków, jakie wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w niniejszej sprawie "począwszy od wyroku z 2010 r.". Z regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a. wynika konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego, co powoduje, że uprawnionym do przytoczenia podstaw kasacyjnych podlegających rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyłącznie profesjonalny pełnomocnik strony a nie ona sama z uwagi na dostrzegane mankamenty wniesionego do Naczelnego Sądu Administracyjnego środka zaskarżenia, a ponadto odbywać się to może jedynie w granicach czasowych wyznaczonych dyspozycją art. 177 § 1 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie uchybił art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia powyższych przepisów mogłoby dojść, gdyby wojewódzki sąd administracyjny odstąpił od rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, tj. nie dokonał kontroli aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot wniesionej skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zważywszy, że Sąd I instancji poddał swojej kontroli zaskarżoną decyzję WMWINB z 30 kwietnia 2021 r., pozostającą aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i nie może budzić wątpliwości, że weryfikując jej prawidłowość, posłużył się kryterium oceny jej legalności. Uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu nie uchybia powołanym przepisom prawa procesowego - art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., uwzględniając, że Sąd orzekał prawidłowo w granicach sprawy wyznaczonej zwróceniem się przez R. L. i M. Z. jako inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, będącym wykonaniem ciążącego na ww. osobach obowiązku wynikającego z obowiązywania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji WMWINB z 5 stycznia 2018 r., znak P.7721.170.2017 04.DP, a równocześnie w zakresie realizowanej kontroli - o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd przesądził, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeczenie oddalające skargę (art. 151 p.p.s.a.) wyłączało równocześnie możliwość posłużenia się przez Sąd I instancji przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. kompetencją do zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga skarżącej, jeżeli było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieskuteczną należy uznać próbę zakwestionowania podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia (art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.), podzielić należy bowiem wywody zawarte w wyroku Sądu I instancji, który w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego za jednoznacznie potwierdzone uznał wszystkie wnioski, na których zdecydował się oprzeć w sprawie WMWINB, zatwierdzając złożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie tych okoliczności faktycznych, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy. Warunek ten, jak prawidłowo uznał Sąd, został spełniony, mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie organy zweryfikowały spełnienie przez inwestorów wymagania przewidzianego w art. 34 ust. 1 p.b. i potwierdziły zgodność przedstawionych rozwiązań projektowych odnoszących się do robót budowlanych obejmujących rozbudowę i przebudowę budynku w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 p.b. Powyższe powodowało, że organy nie mogły odmówić wydania wnioskowanej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Odmienne stanowisko, jakie w tym zakresie wyraziła skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie, jako że sformułowane zastrzeżenia w stosunku do przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego nie zawierają uzasadnienia pozwalającego określić wadliwości obciążające dokumentację projektową przebudowanego i rozbudowanego obiektu budowlanego. Twierdzenie, że rozwiązania konstrukcyjne w niej zawarte nie stały się przedmiotem analizy, co doprowadzić miało do ich zatwierdzenia, mimo "niezgodności z przepisami prawa budowlanego" nie odwołuje się w żadnym miejscu skargi kasacyjnej do wymienienia konkretnych przepisów prawa budowlanego, z którymi rozstrzygnięcie decyzji WMWINB miałoby pozostawać w sprzeczności, co wadliwie zaakceptować miałby Sąd I instancji, oddalając od niej skargę. Podniesiona w skardze kasacyjnej jedynie hasłowo kwestia "niezachowania przewidzianej przepisami prawa odległości budynku od granicy działki skarżącej" nie została przez autora skargi kasacyjnej w wymagany sposób powiązana z charakterystyką rozwiązań przedstawionych w projekcie budowlanym, które powinny uwzględniać dotychczas wykonane przez inwestorów roboty budowlane, a przede wszystkim z regulacją prawną, która wskazane zagadnienie wiążąco normuje, zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t. W kontekście uwag skarżącej kasacyjnie wypada zauważyć, że zakres dokonanych przez R. L. i M. Z. odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także ich kwalifikacja prawna jako postaci "odstąpienia istotnego", zostały określone przez organy nadzoru budowlanego na wcześniejszych etapach postępowania naprawczego i ta ocena, znajdując swoje umocowanie w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z 22 kwietnia 2010 r., II SA/Ol 730/09; wyrok WSA w Olsztynie z 18 października 2016 r., II SA/Ol 1381/15; wyrok WSA w Olsztynie z 29 stycznia 2019 r., II SA/Ol 202/18), nie mogła być podważana w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją WMWINB z 30 kwietnia 2021 r. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu działania organów nadzoru budowlanego były nakierowane na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, co wymuszało skoncentrowanie uwagi organów na rozważeniu dopuszczalności legalizacji istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego a nie korygowaniu rozwiązań wynikających z uprzednio zatwierdzonego decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 września 2024 r., II OSK 2578/21; wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r., II OSK 750/21). Z przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oceny prawnej wynika, że kwestią sporną pozostawała w sprawie możliwość umieszczenia wylotu przewodu dymowego wykonanego w ścianie szczytowej południowej budynku mieszkalnego względem skraju korony drzewa znajdującego się na sąsiedniej działce skarżącej ze względu na sprzeczność takiego rozwiązania z § 266 ust. 4 r.w.t. a nie dopuszczalność zlokalizowania budynku w granicy działki, ponieważ roboty budowlane związane z jego nadbudową, jak przyjęto, nie wiązały się ze zmianą jego położenia ustalonego decyzją z 17 stycznia 1985 r., a przez to nie mogły być uważane za naruszające warunki techniczno-budowlane dotyczące usytuowania budynku. Kierując się powyższym względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika skarżącej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.