II OSK 2772/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 601/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2021 r. nr 1093/21 w przedmiocie nakazu rozbiórki altany oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 601/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (DWINB) z dnia 7 października 2021 r., nr 1093/21 w przedmiocie nakazu rozbiórki altany: oddalił skargę w całości (punkt I wyroku) i przyznał adwokat P.S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym (punkt II wyroku). Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. DWINB decyzją z dnia 7 października 2021 r., nr 1093/21, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (PINB) z dnia 13 sierpnia 2021 r., nr 48 nakazującą skarżącemu rozbiórkę altany na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w M. na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] (działka wewnętrzna oznaczona nr [...]). Organ odwoławczy wskazał, że jest to już czwarte orzeczenie w tej sprawie. Poprzednie decyzje PINB były uchylane w postępowaniach odwoławczych z uwagi na stwierdzoną przez DWINB konieczność kontynuowania postępowania dowodowego w zakresie okoliczności istotnych w sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2010 r. i dotyczyło terenu działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], będącej terenem w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w M. (obecnie użytkownikiem wieczystym jest Stowarzyszenie Ogrodowe "[...]" w M.). W toku czynności dowodowych ustalono m.in., że na opisanym terenie na działce wewnętrznej (ogrodowej) oznaczonej jako działka nr [...] skarżący w 2005 r. rozpoczął realizację budynku letniskowego konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy około 42 m2, służącego według oświadczenia skarżącego dwóm rodzinom. Wobec powyższych ustaleń PINB postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., nr 11 wstrzymał roboty budowlane, nakazując skarżącemu przedłożenie w terminie do dnia 31 maja 2013 r. określonych dokumentów, w celu ustalenia możliwości legalizacji budynku. Skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku. Wobec powyższego DWINB po ponownym rozpoznaniu sprawy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej altany. Podkreślił, że przy ocenie prawnej wykonanych przez skarżącego robót należało wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wykonania tych robót. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016; dalej zwanej P.b.), nie wymagała pozwolenia na budowę i zgłoszenia budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Zdaniem organu odwoławczego wykonany przez skarżącego obiekt wykracza poza ustawowe normatywy, zatem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższych ustaleń oraz wobec niewykonania przez skarżącego postanowienia obligującego do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację budynku, zasadnie organ pierwszej instancji orzekł o nakazie rozbiórki. Nałożenie obowiązku rozbiórki wyłącznie na skarżącego jest uzasadnione tym, że był on inwestorem budowy, przedmiotowa altana jest zlokalizowana tylko na działce nr [...], którą użytkuje skarżący, a wynika to z załącznika graficznego ogrodu dołączonego do pisma Stowarzyszenia Ogrodowego "[...]" z dnia 25 marca 2020 r. obrazującego rozmieszczenie poszczególnych działek. Powyższa okoliczność wynika również z oświadczeń skarżącego i S.S. złożonych w dniu 16 listopada 2016 r. w organie pierwszej instancji, że altaną ogrodową na działce nr [...] dysponuje i zarządza skarżący. Skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wskazaną decyzję DWINB z dnia 7 października 2021 r., nr 1093/21 wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W jego ocenie organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły uchwały Zarządu ROD w M. nr 0105/2008 o możliwości budowy altan bliźniaczych z uwagi na wąskie działki (10 m), która obowiązywała 1,5 roku, tj. do 19 września 2009 r. Przedmiotowa altana powstała właśnie na podstawie tej uchwały, podobnie jak altana bliźniacza na działkach nr [...] i nr [...], której rozbiórki nie orzeczono. Skarżący oświadczył, że wykonana altana bliźniacza nie przekracza 35 m2 każda z osobna, zaś obecny Zarząd Stowarzyszenia Ogrodowego "[...]" akceptuje ten obiekt. Skarżący nadmienił także, że niniejsza sprawa jest konsekwencją jego wcześniejszej działalności jako Prezesa ROD w M., który modernizował ogrody i przyczynił się do opuszczenia przez ROD w M. Polskiego Związku Działkowców oraz założenia Stowarzyszenia Ogrodowego "[...]". Polski Zawiązek Działkowców w reakcji zabrał dokumentację ROD w M. oraz powiadamiał właściwe organy o rzekomych nieprawidłowościach. Nadto Polski Zawiązek Działkowców dokonał podziału działek skarżącego wszerz, mimo że wszystkie działki dzielono wzdłuż. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowalne w wersji opublikowanej w Dz. U. z 2020 r. poz. 1333. Od dnia 19 września 2020 r. nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej zawartej w powołanej ustawie, to jednak w sprawach wszczętych przed tą datą zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz. U. poz. 471). Następnie Sąd powołując się na art. 48 ust. 1 - 4 P.b. uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności wskazane w ust. 1, obligujące organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd zwrócił uwagę, że hipotezą normy z art. 48 ust. 1 P.b. objęte są przypadki samowolnej "budowy" obiektu budowlanego, do których niewątpliwie należy zaliczyć przypadek wykonania budynku altany. Okoliczność wybudowania na działce ogrodowej nr [...] obiektu budowlanego w postaci altany o powierzchni przekraczającej 35 m2 została ustalona w trakcie kontroli i oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniach: 9 listopada 2010 r., 7 grudnia 2012 r., 30 stycznia 2014 r. i 2 czerwca 2021 r. Skarżący w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2010 r. oświadczył, że realizację obiektu rozpoczął wraz z synem w 2005 r. i miał on służyć dwóm rodzinom. W ocenie skarżącego jest to obiekt typu bliźniaczego, składający się z dwóch altan, z których żadna nie przekracza powierzchni zabudowy 35 m2. Sąd, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, uznał, że nie można przyjąć poglądu o budowie w rodzinnych ogrodach działkowych tzw. "bliźniaczych altan", powołał wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 25/11, publ. CBOSA. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonany przez skarżącego obiekt budowlany to dwie altany typu bliźniaczego. O zabudowie bliźniaczej może być mowa wyłącznie wówczas, gdy każdy z dwóch budynków tworzących taką zabudowę stanowi pod względem konstrukcyjnym samodzielną całość. Tymczasem z materiału dowodowego, w tym także ze zdjęć przedłożonych przez skarżącego, wynika, że wykonana altana to pod względem konstrukcyjnym jeden budynek, wyodrębniony z przestrzeni czterema ścianami zewnętrznymi oraz jednym dachem dwuspadowym. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2010 r. PINB stwierdził wykonanie jednego budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy około 42 m2 służącego dwóm rodzinom. Ustalenia te potwierdza dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez skarżącego, z której wynika, że wykonano jeden budynek z tym tylko, że posiada on dwa wejścia (jedno od frontu, drugie z tyłu budynku), a wewnątrz jest ścianka działowa. Tego rodzaju rozwiązania oznaczają jedynie, że w ramach jednego budynku wyodrębniono dwa pomieszczenia z niezależnymi wejściami. W żadnym zaś wypadku nie skutkują one powstaniem zabudowy bliźniaczej, a więc dwóch niezależnych konstrukcyjnie budynków. Taki obiekt nie może być traktowany jako dwie odrębne i przylegające do siebie altany, których powierzchnia zabudowy powinna być liczona odrębnie. W toku postępowania administracyjnego weryfikowano wielokrotnie, czy ten stan nie uległ zmianie i w toku ostatnich oględzin, przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2021 r., m.in. w obecności skarżącego potwierdzono, że stan zabudowy w obrębie działki ogrodowej nr [...] nie uległ zmianie. W ocenie Sądu zasadne jest stwierdzenie organów obu instancji, że tego rodzaju obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę kolejne wersje art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b., obowiązujące na przestrzeni od 2005 r. (data rozpoczęcia robót budowlanych przez skarżącego), stwierdził, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tymczasem powierzchnia zabudowy altany zrealizowanej przez skarżącego wynosi około 42 m2. Tego rodzaju obiekt nie został zatem objęty wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie przedłożył dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu, mimo wydania przez PINB w dniu 16 stycznia 2013 r. postanowienia wyznaczającego termin do przedłożenia stosowanej dokumentacji. W okolicznościach sprawy, wobec nieprzedłożenia przez skarżącego wymaganej dokumentacji, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję z art. 48 ust. 1 P.b. wydając nakaz rozbiórki. Sąd nadto wyjaśnił, że obowiązywanie w latach 2008 - 2009 uchwały Zarządu ROD "[...]" w M. dopuszczającej możliwość realizowania altan bliźniaczych został w toku postępowania dowodowego potwierdzony, bowiem powołano się na nią w uzasadnieniu uchwały nr 56/2009 Prezydium Okręgowego Zarządu Sudeckiego PZD w S. w przedmiocie odwołania Zarządu ROD "[...]" w M. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie. Zakres praw i obowiązków skarżącego związanych z procesem budowlanym regulują przepisy powszechnie obowiązujące, a nie uchwały Zarządu ROD w M. Nadto skarżący rozpoczął realizację przedmiotowej altany już w 2005 r., a więc przed datą podjęcia tej uchwały. Ponadto Sąd uznał, że nie można się zgodzić z twierdzeniem skargi, że analogiczna inwestycja została zrealizowana na działkach ogrodowych nr [...] i nr [...], w przypadku których jednak nie wydano nakazu rozbiórki. Z akt administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego analizowały również zabudowę występującą na wskazanych działkach i ustaliły, że występują tam dwa budynki, z których każdy stanowił pod względem konstrukcyjnym samodzielną całość. Budynki te wprawdzie przylegają do siebie, ale realizowane były odrębnie, w rożnym czasie i przez rożnych inwestorów (zob. pismo PINB z dnia 11 lutego 2013 r.; decyzja DWINB z dnia 10 października 2016 r. nr 1231/2016). Zdaniem Sądu, w sprawie nie ma również istotnego znaczenia wcześniejszy przebieg granicy pomiędzy działką ogrodową nr 22 a działką nr 23. Z ustaleń organów wynika, że objęty nakazem rozbiórki obiekt znajduje się obecnie w całości na działce ogrodowej nr [...], zaś działka nr [...] jest niezabudowana, co potwierdza plan zagospodarowania przedłożony przez Prezesa Stowarzyszenia Ogrodowego "[...]". Niezależnie od tego, jak w 2000 r. przebiegała granica pomiędzy działkami ogrodowymi nr [...] i nr [...], w żadnym wypadku nie byłoby podstaw do uznania, że wykonany przez skarżącego budynek stanowi zabudowę bliźniaczą. DWINB bowiem wykluczył ten typ zabudowy z przyczyn konstrukcyjno-budowlanych, a nie w związku z takim lub innym przebiegiem granicy pomiędzy wskazanymi działkami. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogą mieć też znaczenia motywy, jakimi kierowały się swojego czasu osoby, które zawiadomiły PINB o istniejącej zabudowie, ani też wcześniejsza działalność skarżącego w strukturach PZD. W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18, ze zm.). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 czerwca 2022 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w zakresie dotyczącym punktu pierwszego domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, bowiem koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art 48 ust. 1 P. b. (w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik strony skarżącej podniósł naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim organy rozpatrzyły sprawę bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez wyczerpującego i bezstronnego zebrania oraz oceny materiału dowodowego. Drugi zarzut odniesiono do art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim organy obu instancji dopuszczając do powstania powyższych uchybień procesowych naruszyły zasadę dążenia do ochrony i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że budowa altany bliźniaczej była zwolniona od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmienne stanowisko doprowadziło do przedwczesnego uznania jej za samowolę budowlaną i wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie tylko nie uwzględniły uchwały Zarządu ROD "[...]" nr 0105/2008 o możliwości budowy altan bliźniaczych, z uwagi na wąskie działki (według poprzedniej numeracji), w założeniu mających służyć dwóm rodzinom, ale są również sprzeczne m. in. z pisemnym stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z dnia 20 kwietnia 2012 r. W efekcie skarżący zarzucił błędne przeprowadzenie i ocenę dowodów w postaci oględzin altan oraz dokonanych pomiarów traktujących obiekt jako "całość użytkową", podczas gdy wybudowane przez skarżącego altany bliźniacze na działkach wewnętrznie oznaczonych pierwotnie numerami [...] i [...] od początku stanowiły konstrukcję niebędącą jednym obiektem wymagającym uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Każda z altan tworzy konstrukcyjną całość z wyodrębnionym wejściem, z czego każda z nich nie przekracza powierzchni zabudowy 35 m2. Zatem brak było podstaw by sumować powierzchnię niezależnych funkcjonalnie obiektów. Wadliwe jest stanowisko organów, że altany stanowiły jeden budynek, a nie dwa obiekty w zabudowie bliźniaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, co oznacza, że w jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy przystąpić w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowano, czyli odnosząc się najpierw do zarzutów proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Oba zarzuty procesowe okazały się niezasadne. Pierwszy z nich podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organy administracyjne obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zarzut ten opiera się na założeniu, że organy błędnie przeprowadziły i oceniły dowody z oględzin i pomiarów altany, wadliwie traktując obiekt jako całość użytkową, podczas gdy wybudowane altany bliźniacze były dwoma obiektami w zabudowie bliźniaczej, z których każdy tworzy konstrukcyjną całość i nie przekracza powierzchni zabudowy 35 m2. Wskazać więc należy, że okoliczność wybudowania przez skarżącego na działce ogrodowej obiektu budowlanego w postaci altany o powierzchni 42 m2 została ustalona w trakcie czynności kontrolnych i oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czterokrotnie (w dniach: 9 listopada 2010 r. i 7 grudnia 2012 r. oraz 30 stycznia 2014 r., a także 2 czerwca 2021 r.). Poczynione w trakcie tych czynności ustalenia zostały utrwalone w sporządzonych protokołach, a ich treść nie została przez skarżącego zakwestionowana. Wynika z nich, a nadto także ze zdjęć przedłożonych przez skarżącego, że wykonana altana stanowi pod względem konstrukcyjnym jeden budynek, wyodrębniony z przestrzeni czterema ścianami zewnętrznymi oraz jednym dachem dwuspadowym, budynek posiada ścianką działową wewnątrz i dwa wejścia (jedno od frontu, drugie z tyłu budynku). Tych ustaleń skarżący skutecznie nie podważył. W świetle materiału dowodowego sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonany przez skarżącego obiekt budowlany to dwie altany typu bliźniaczego. Z zabudową bliźniaczą mamy do czynienia wyłącznie wtedy, gdy każdy z dwóch budynków tworzących taką zabudowę stanowi pod względem konstrukcyjnym samodzielną całość. Tym samym, nie można przyjąć poglądu o budowie na terenie rodzinnego ogrodu działkowego tzw. "bliźniaczych altan", na co wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej. Odnosząc się zaś do kwestii dokonanych pomiarów altany, nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego, że brak było podstaw do zsumowania powierzchni dwóch niezależnych funkcjonalnie obiektów. Skoro wybudowano jeden obiekt budowlany (altanę), zatem zasadne jest dokonanie obmiaru całego tego obiektu. Stanowisko pełnomocnika skarżącego w tym zakresie można uznać jedynie za polemikę z ustaleniami sądu. Nie można również zgodzić się z pełnomocnikiem, że organy obu instancji powinny uwzględnić uchwałę nr 0105/2008 Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w M., obowiązującą w latach 2008 – 2009, dopuszczającą możliwość realizowania altan bliźniaczych oraz pismo organu pierwszej instancji z dnia 20 kwietnia 2012 r. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakres praw i obowiązków skarżącego związanych z procesem budowlanym regulują przepisy powszechnie obowiązujące, a nie uchwały Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego w M.. Trafnie przy tym zauważył organ, że skarżący rozpoczął realizację przedmiotowej altany już w 2005 r., a więc jeszcze przed datą podjęcia tej uchwały. W efekcie należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej niniejsze postępowanie administracyjne, aczkolwiek prowadzone długotrwale, doprowadziło do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany, a następnie bezstronnie i całościowo oceniony. Pełnomocnik skarżącego skutecznie nie podważył tego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej) i art. 11 (zasada przekonywania) w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Upatrywanie naruszeń tych przepisów w długości czasu trwania postępowania przed organami i wielokrotnego uchylania rozstrzygnięć organów nie może doprowadzić do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji administracyjnej zostało prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, w pisemnych motywach organ wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a uzasadnienie decyzji w pełni pozwalało Sądowi pierwszej instancji na kontrolę jej zgodności z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. W efekcie nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu materialnoprawnego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego budowa altany bliźniaczej była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji organy błędnie uznały, że doszło do samowoli budowlanej. Należy więc wskazać, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b., w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Przepis art. 2 pkt 9a ostatnio powołanej ustawy definiuje pojęcie "altany działkowej". Zgodnie z nim przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Przekroczenie wielkości zabudowy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych powoduje, że budowa takiej altany w świetle prawa staje się samowolą budowlaną. Wersja przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. sprzed 30 kwietnia 2015 r. wprost wskazywała na powierzchnię zabudowy do 35 m2 oraz wysokość do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, a wersja sprzed 19 stycznia 2014 r. różnicowała dodatkowo powierzchnię do 25 m² w miastach i 35 m² poza granicami miast. Każdy zatem obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego przekraczający wskazane wyżej parametry nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega wszelkim rygorom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce. Wyżej rozważono, że wybudowany przez skarżącego na terenie rodzinnego ogrodu działkowego obiekt przekracza parametry wyznaczone w przytoczonym wyżej art. 2 pkt 9a) ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W konsekwencji nie znajduje usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy mieć na uwadze, że przyjęcie, iż inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane przy budowie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, upoważnia i obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w jej art. 48. Samowola budowlana jest bowiem zdarzeniem nagannym i wymaga przeciwdziałania ze strony organu powołanego do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. Już tylko te okoliczności świadczą o bezzasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię. Biorąc zaś pod uwagę podstawę faktyczną przyjętą w zaskarżonym wyroku nie można uznać, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 48 ust. 1 P.b. wskutek zastosowania tego przepisu. Sąd zasadnie zwrócił uwagę na to, że organy umożliwiły skarżącemu uniknięcie najdalej idącej konsekwencji dopuszczenia się samowoli budowlanej, skoro po jej stwierdzeniu przystąpiły do tzw. czynności legalizacyjnych. Temu celowi służyło wszak zobowiązanie skarżącego do dostarczenia dokumentacji określonej w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2013 r., a nałożenie takiego obowiązku znajdowało uzasadnienie w treści art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Organ pierwszej instancji wyznaczył skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów umożliwiający wykonanie tego obowiązku. Pomimo upływu terminu, a także w następnych latach do dnia wydania zaskarżonej decyzji, skarżący nie wykonał powyższego zobowiązania. Jak już wskazano, postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2010 r. i było prowadzone w stosunku do wykonanych przez skarżącego robót budowlanych w trybie i na zasadach określonych w art. 48 P.b. Stosownie do art. 48 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., uwzględniając międzyczasowy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W dalszej części rozpatrywanego przepisu przewidziano odstępstwo od tej kategorycznej reguły, które jednak uzależnione zostało od spełnienia precyzyjnie wskazanych przesłanek. Otóż w myśl art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (o ile roboty te nie są zakończone) i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 P.b., m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych dokumentów, jakie należy załączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w tym odpowiedniej ilości egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 48 ust. 4 P.b., który nie został objęty podstawami kasacyjnymi, zastrzeżono, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Podsumowując, skoro do dnia orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie został wykonany przez inwestora obowiązek nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., uzasadniało to podjęcie przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę także w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 P.b. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.