II OSK 2709/19

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/18, na skutek skargi Miasta [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania "Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]" od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. J. pozwolenia na budowę polegającą na zmianie sposobu użytkowania, stanowiącego odrębną od gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nieruchomość, budynku znajdującego się na działce nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...]. Wojewoda [...] wydając postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. przyjął, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez organ administracji, który w pierwszej instancji wydał decyzję. W skardze [...] twierdziło, że Prezydentowi [...] służyła legitymacja do wniesienia odwołania, gdyż Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa działające w imieniu Prezydenta [...] zostało wskazane jako strona postępowania w sprawie, w której udzielono P. J. pozwolenia na budowę. Twierdzono też, że Prezydent [...] wnosząc odwołanie działał jako podmiot reprezentujący właściciela oddanej w wieczyste użytkowanie działki nr [...], mianowicie [...]. W związku z tym twierdzeniem wskazano, że zmiana sposobu użytkowania budynku, stanowiącego odrębną od gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nieruchomość, jest sprzeczna z celem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste wynikającego z decyzji stwierdzającej nabycie tego prawa. Podniesiono także, że [....] jest właścicielem kilku sąsiednich wobec działki nr [...] nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji naruszył art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego "przyjmując a priori i bez głębszego zastanowienia, iż tylko dlatego, że w sprawie dochodzi do sytuacji, w której organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stopnia gminnego (Prezydent [...]) wydaje decyzję w sprawie, w której jednocześnie podmiotem zainteresowanym z uwagi na uprawnienia właścicielskie i zarządcze jest gmina - Miasto [...], nie może (...) wnieść odwołania". Sąd pierwszej instancji wskazał, że "Wojewoda [...] w wydanym postanowieniu unika precyzyjnego, a nader wszystko jednoznacznego odniesienia się do kwestii prawidłowego oznaczenia strony wnoszącej odwołanie". Stwierdził, że z treści odwołania wynika "wprost, iż wnosi je gmina Miasto [...], w której imieniu działa Prezydent, a ściślej wyodrębniona jednostka organizacyjna urzędu miejskiego jaką jest Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa". Natomiast "Wojewoda w sentencji postanowienia wskazuje (...), że odwołanie wnosi Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa". W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to oczywista "niejednoznaczność w kontekście treści tego środka". Sąd pierwszej instancji zauważa też, że "(r)ozstrzygnięcia w tym względzie nie przynosi (...) analiza uzasadnienia postanowienia, w którym organ koncentruje się wyłącznie na wykazaniu, iż odwołanie wniesione przez (...) [Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa] za pośrednictwem którego działa Prezydent [...] powoduje, że dochodzi do zainicjowania postępowania odwoławczego przez organ I instancji. Zupełnie pominięte jest natomiast to, czy i dlaczego jednostka samorządu terytorialnego jaką jest Miasto [...] jest pozbawiana w tej konkretnej sytuacji możliwości obrony swoich praw podmiotowych wynikających z własności lub uprawnień zarządczych". W ocenie Sądu pierwszej instancji zagadnienie związane z wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego przez organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego i dopuszczalnością wniesienia odwołania przez tę jednostkę od takiej decyzji nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie rozstrzygane. Zdaniem tego Sądu "(n)ie można (...) w sposób uzasadniony twierdzić, że organ załatwiający sprawę posiada bądź nie posiada interes prawny w zaskarżeniu wydanej przez siebie decyzji tylko dlatego, że jest jednocześnie reprezentantem jednostki samorządu terytorialnego. Interesem takim może jednakowoż dysponować właśnie wskazana jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której organ ten działa, zaś ocena w tym względzie zależy od konkretnych okoliczności sprawy i nie poddaje się schematom. (...) Nie można (...) przyjąć (...), że istnieje jakikolwiek automatyzm w pozbawianiu interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego jedynie z tego powodu, że jej organ wykonawczy jest jednocześnie wyposażony w kompetencję do orzekania w trybie administracyjnym, jak i reprezentuje tę jednostkę w sferze dominium. Miasto [...] jako jednostka samorządu terytorialnego specyficznego rodzaju może mieć zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym nawet wówczas, gdy organ tej jednostki samorządowej załatwia sprawę". Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego oraz argumentów związanych z planowanymi zmianami Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie jednoznacznego określenia uprawnień jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania oraz uchylonym art. 27a k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "z przepisów prawa nie wynika jednoznacznie i definitywnie aby jednostki samorządu terytorialnego zostały pozbawione możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym i późniejszego ewentualnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego z tego tylko względu, że ich organ wykonawczy pełni także rolę organu orzekającego w rozstrzyganej sprawie. W tego rodzaju sytuacji nie można powiedzieć, że a limine, legitymacja jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze wykluczona. Musi być ona poddana procesowi interpretacji w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego zindywidualizowanej sprawy". Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, "że w tego rodzaju sprawach jak niniejsza należy badać, czy Miastu [...] przysługuje interes prawny, wywodzony z przysługującego mu np. prawa własności. Może się bowiem okazać, na tle konkretnych okoliczności sprawy, iż nieruchomości tej jednostki samorządu terytorialnego lub przez nią zarządzane np. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa nad którymi nadzór właścicielski sprawuje Miasto [...], mogą znajdować się w obszarze oddziaływania danej inwestycji". W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że akceptuje wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Wojewody, że przyczyną odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być sprzeczny z umową (decyzją) sposób korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Zaznaczył jednak, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie w ogóle nie uwzględnił obszaru oddziaływania inwestycji i jej charakteru. W związku z tym stwierdził, że [...] wskazuje, że jest właścicielem kilku sąsiednich w stosunku do miejsca inwestycji działek. Zauważył, że tej kwestii organ administracji nie uwzględnił oraz stwierdził, że "uprawnienia właścicielskie wymienionych działek sąsiednich wymagają w trybie odwoławczym co najmniej zbadania, oceny oraz ustalenia, czy można z tego faktu wywieść interes prawny". W podstawie prawnej Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej Wojewoda [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, jako podstawy kasacyjne przytoczył następujące naruszenia przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a. "poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi [...] reprezentowanemu przez Zastępcę Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa przysługuje status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie P. J. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku (...) w sytuacji, gdy wskazany powyżej organ decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. (...) zatwierdził zgodnie z wnioskiem projekt budowlany i udzielił pozwolenia na (...) [budowę], - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. "poprzez błędne uznanie, że prawo własności przysługujące (...) [...] do nieruchomości objętych Inwestycją oraz nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie Inwestycji jest odrębną okolicznością kreującą interes prawny (...) [...] [...] w sytuacji, gdy Prezydent [...] jako organ gospodarujący mieniem tego podmiotu jest zarazem organem wydającym decyzję w przedmiocie Inwestycji", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. "poprzez błędne uznanie, iż Skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania jednostki samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jest właściwy do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, ani nie jest jednoznacznie uregulowany przepisami prawa, ani nie jest jednolicie traktowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę okoliczności te uzasadniają konieczność nadania szczególnego znaczenia stanowisku NSA przyjętemu w uchwałach tego sądu, podjętych w sprawach dotyczących podobnego zagadnienia. W związku z tym NSA rozpoznający sprawę wskazuje, że podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów". Po analizie orzecznictwa i doktryny NSA stwierdził, że "pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji "nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego". Zdaniem TK istotne znaczenie ma m.in. fakt, że "jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Uwzględniając powołane orzeczenia NSA w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że co do zasady powierzenie przez przepisy prawa organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do wydania decyzji administracyjnej powoduje, że ta jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania w tej sprawie administracyjnej. Nie wyklucza to jednakże takich szczególnych sytuacji, w których ze względu na potrzebę przyznania jednostce samorządu terytorialnego ochrony sądowej, dopuszczalne będzie uznanie, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania administracyjnego. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła szczególna sytuacja, która uzasadniałyby uznanie, że [...] było stroną postępowania administracyjnego, w którym Prezydent [...] wydał decyzję z [...] lutego 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. J. pozwolenia na budowę. Ani w odwołaniu od powołanej decyzji, ani w skardze na wydane na skutek odwołania postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania nie zwrócono uwagi na żadne szczególne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że [...] należy przyznać status strony postępowania administracyjnego po to, aby ewentualnie następnie mogło bronić swoich praw przed sądem administracyjnym. W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. w istocie podniesiono jeden zarzut. Twierdzono, że sposób użytkowania budynku, znajdującego się na gruncie [...] oddanym w użytkowanie wieczyste, po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę będzie sprzeczny ze sposobem korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, wynikającym z decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego, co powoduje, że inwestor nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, że sposób użytkowania budynku, znajdującego się na gruncie [...] oddanym w użytkowanie wieczyste, po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę będzie sprzeczny ze sposobem korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, wynikającym z decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego, nie uzasadnia ochrony sądowej [...] w związku z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż ochrona sądowa właściciela gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w takich przypadkach jest zapewniona w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 33 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). Jeżeli zaś chodzi o kwestionowanie w odwołaniu posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to ze sposobu sformułowania zarzutu odwołania wynika, że w istocie nie chodzi o błąd popełniony podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, polegający na tym, że bezpodstawnie udzielono pozwolenia na budowę na nieruchomości [...], lecz o kwestię związaną z powołanym art. 33 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w skardze powołano się na prawo własności działki oddanej w użytkowanie wieczyste, na której znajduje się budynek objęty pozwoleniem na budowę z [...] lutego 2018 r., a także na prawo własności nieruchomości sąsiednich. Własność nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja oraz oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie są normalnymi aspektami oceny dokonywanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ochrona praw jednostki samorządu terytorialnego związanych z własnością takich nieruchomości jest realizowana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przez organ administracji wydający decyzję, który jest jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie NSA fakt, iż na własność nieruchomości sąsiednich powołano się dopiero w skardze wskazuje na to, że brak jest szczególnych okoliczności związanych z tym prawem własności uzasadniających przyznanie [...] statusu strony postępowania, mimo tego, że Prezydent [...] wydawał w sprawie decyzję. Gdyby takie szczególne okoliczności występowały powołano by się na nie już w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym, jak wynika z odwołania, dla [...] istotną kwestią było zaś jedynie to, że sposób użytkowania budynku, znajdującego się na gruncie [...] oddanym w użytkowanie wieczyste, po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, będzie sprzeczny ze sposobem korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, wynikającym z decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego. Powołanie się na własność sąsiednich nieruchomości jest wobec tego jedynie pretekstem do tego, aby korzystając z niejasnych przepisów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę poddać pod rozwagę kwestię, która podlega ocenie w postępowaniu przed sądem powszechnym. W tym kontekście odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji polegającego na tym, że konieczne było rozważenie także tego, czy w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji nie znajdują się nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, co do których Prezydent [...] wykonuje uprawnienia właścicielskie, wystarczy wskazać, że ani w odwołaniu, ani w skardze nie twierdzono, aby tego rodzaju nieruchomości znajdowały się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. W skardze podnosi się także okoliczność związaną z tym, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2018 r., brał udział w charakterze strony podmiot określony jako "Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa". Kwestia jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego przewija się także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA zwraca uwagę, że występowanie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony postępowania samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej tej samej jednostki samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy w sprawie administracyjnej wydaje decyzję, może być dopuszczalne. Wynika to przede wszystkim z tego, że zgodnie z art. 29 k.p.a. samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą być stroną postępowania administracyjnego. Jednakże wskazane wcześniej Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, o której mowa w art. 29 k.p.a., gdyż – jak wynika z § 17 ust. 1 pkt 17b dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej zarządzenia Prezydenta [...] z dnia 4 kwietnia 2007 r., nr [...], w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu [...] – jest to jednostka organizacyjna urzędu [...], a nie [...], jako jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie NSA nie ma więc istotnego znaczenia, że wskazana jednostka organizacyjna brała w jakiejś formie udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przy czym wyraźnie należy podkreślić, że brak podstaw, aby twierdzić, że była ona stroną tego postępowania, skoro nie jest ona samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, o której mowa w art. 29 k.p.a. W związku z tym wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji nie mają istotnego znaczenia nieprecyzyjne sformułowania w zaskarżonym postanowieniu związane z tą jednostką organizacyjną. W ocenie NSA czynności procesowe podejmowane w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym i sądowym (wniesienie odwołania i skargi) powinny być od strony podmiotowej ujmowane jako czynności [...], które jest reprezentowane przez Prezydenta [...] lub z upoważnienia tegoż podmiotu przez inne osoby. W tym stanie rzeczy w ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] wniosło [...], które nie było stroną postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z wykładnią przepisów prawa, którą NSA rozpoznający sprawę akceptuje, [...] co do zasady nie jest stroną postępowań administracyjnych, w których decyzję administracyjną wydaje Prezydent [...]. Skoro odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, trafnie organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z okoliczności podniesionych w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu pierwszej instancji wynikało, że brak podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec tego NSA na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Wobec uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.