II OSK 2668/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 459/22 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2022 r. nr 118/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 459/22 oddalił skargę P.K. (dalej skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2022 r. nr 118/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z 29 grudnia 2021 r. nr 165/2021, nakładające na skarżącego grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wydanym w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z 2 czerwca 2021 r. nr 66/2021 nakazującą skarżącemu - w związku ze stwierdzonym stanem mogącym powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, zabudowań dawnego młyna parowego, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] oraz złym stanem technicznym ogrodzenia działek nr [...], [...] i [...] - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: 1. zabezpieczenie w sposób trwały i uniemożliwiający wejście do wnętrza zabudowań wszystkich otworów okiennych i drzwiowych w poziomie parteru; 2. uzupełnienie uszkodzonego ogrodzenia od strony ul. [...] i ul. [...]. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zarzuty skarżącego dotyczące niewłaściwego doboru środka egzekucyjnego, jego nadmiernej uciążliwości oraz rzekomej niewykonalności nakazów, są bezzasadne. W szczególności podkreślił, że zgodnie z obowiązującym prawem (art. 121 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej upea), grzywna jest właściwym środkiem egzekucyjnym w przypadku obowiązków niepieniężnych, a jej wymiar i zastosowanie są uznaniowe, ale muszą spełniać zasady celowości i skuteczności. Sąd zaznaczył, że organ prawidłowo ocenił, iż grzywna w wysokości 10 000 zł jest adekwatna i zgodna z przepisami, a jej nałożenie było uzasadnione w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: a) art. 7 § 2 upea poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu za zasadny środek najbardziej uciążliwy (grzywna) dla zobowiązanego, który nie zmierzał bezpośrednio do wykonania obowiązku; b) art. 119 § 1 i § 2 upea poprzez niezastosowanie przepisów, mimo że wykonanie obowiązku mogło być zrealizowane przez inną osobę; c) art. 124 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że nieczytelna lub błędna podstawa prawna nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji; d) art. 61 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie przepisu; e) art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niedostrzeżenie, że prace ingerujące w wygląd zabytku wymagają zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7 § 2 upea należy stwierdzić, że zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, może być podstawą skargi na czynność egzekucyjną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zbadanie zasadności nałożenia w/w grzywny jako środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 54 § 1 upea zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej". Skarga ta jest więc odrębnym od zażalenia na postanowienie środkiem prawnym służącym zobowiązanemu, rozpatrywanym przez organ egzekucyjny i nie podlega ocenie w ramach rozpatrywania zażalenia na postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Dodatkowo należy stwierdzić, że organy prawidłowo zastosowały w stosunku do skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia i prawidłowo określiły jej wysokość. Stosownie do art. 7 § 2 upea organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wielokrotnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki NSA z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1029/15, 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 668/19, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1327/22). 3.4. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 119 § 1 i § 2 upea. Zgodnie z ich brzmieniem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem grzywnę w celu przymuszenia można zastosować w odniesieniu do obowiązków o charakterze niepieniężnym w razie niespełniania przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Jak słusznie przy tym wyjaśnił organ, użyte w tym przepisie określenie "czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego" poprzedzone zostało sformułowaniem "w szczególności", co oznacza, że nie tylko w przypadku "czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego" można zastosować grzywnę w celu przymuszenia, ale także w przypadku innych czynności niż wyżej wskazane. Tym samym w świetle niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego decyzją z 9 sierpnia 2021 r., zgodnie z powołanymi przepisami upea zastosował wobec skarżącego środek egzekucyjny, nakładając na niego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w w/w tytule wykonawczym. 3.5. Błędne wskazanie daty decyzji (2 czerwca 2021 r. zamiast 9 sierpnia 2021 r.) nie miało wpływu na jej identyfikację. Inne dane identyfikacyjne były prawidłowe i wystarczające. Nie ma przecież w niniejszej sprawie jakichkolwiek wątpliwości jaki tytuł był egzekwowany. Fakt omyłkowego wskazania daty decyzji przez organ w uzasadnieniu postanowienia egzekucyjnego w sytuacji gdy ze wszystkich pozostałych danych zawartych w postanowieniu jednoznacznie wynika o jaki tytuł wykonawczy faktycznie chodzi oraz jaki konkretny obowiązek jest egzekwowany. Treść tego obowiązku jest powołana wprost w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, powołany jest również numer i znak decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 124 § 1 Kpa jest również nieusprawiedliwiony. 3.6. Natomiast zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczą legalności decyzji nakładającej obowiązek dokonania określonych w niej obowiązków i nie mogą podlegać ocenie w sprawie dotyczącej legalności będącego konsekwencją niewykonania decyzji, postanowienia egzekucyjnego. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.