II OSK 2663/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 87/24 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sprawie UD-III-WAB.6730.115.2023.JWI oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 87/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółdzielnią") na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sprawie UD-III-WAB.6730.115.2023.JWI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (stosownie do czasokresu zarzucanej bezczynności - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że: a. z uwagi na braki formalne wniosku Spółdzielni z dnia 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., b. "Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni (z dnia 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., c. organ mógł pozostawić w piśmie z dnia 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., bez rozpoznania wniosek Spółdzielni w ustalenie warunków zabudowy z uwagi na nieusunięcie jego braków formalnych w terminie 7 dni i to pomimo nierozpoznania uprzedniego żądania skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. (do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków formalnych). W konsekwencji Spółdzielnia zarzuciła, że w sprawie niewłaściwie uznano, że nie zachodzi bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Skarżąca wniosła zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu skargi kasacyjnej. Bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy Spółdzielnia upatrywała w pozostawieniu podania o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ich formalny charakter nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, zatem nie wymagają szerszej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się natomiast do kwestionowania wadliwego w ocenie Spółdzielni, stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro do czasu uzupełnienia braków formalnych podania postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie może wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a K.p.a.). W sytuacji, gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 K.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że organ podejmuje czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. już w toku wszczętego postępowania (zob.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 1, poz. 2). Nietrafne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest jednak równoznaczne z uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem ocenił, że wniosek skarżącej kasacyjnie należało pozostawić bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie. Istotne w sprawie kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji było to, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy o elementy wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) i że braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Jak zaznaczono już wyżej, zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania oraz ocena charakteru tych braków nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Równie kluczowa w świetle podniesionych zarzutów okazała się kwestia stopnia związania organu wnioskiem strony o zawieszenie prowadzonego przez niego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że organ powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., według którego organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wniosek strony o zawieszenie postępowania nie jest bowiem dla organu bezwzględnie wiążący. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 942/22; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2330/22; 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2642/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z K.p.a., bowiem strona, pragnąc wydłużyć te terminy, mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenie postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. Mając powyższe na względzie, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.