II OSK 2757/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 98/24 w sprawie ze skargi W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy znak [...] oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., sygn. VII SAB/Wa 98/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie [...]. W skardze kasacyjnej W. Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej jako "skarżąca" lub "Spółdzielnia Mieszkaniowa") zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne z 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., b) "ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego"; c) organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek skarżącej, zawierający żądanie wydania przez Prezydenta [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nie kwestionuje dokonanej przez WSA w Warszawie oceny zasadności wezwania jej przez organ do usunięcia braków wniosku z 22 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał jednak błędnej oceny zarzutu bezczynności przyjmując, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogło zostać wszczęte tylko na podstawie kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie elementy wymagane przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p. Sąd I instancji błędnie także uznał, że do momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy strona nie może domagać się zawieszenia postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Wskazała, że stanowisko Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., która została wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do treści art.193 zd.2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Bezczynności organu skarżąca Spółdzielnia upatrywała w pozostawieniu podania o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ich formalny charakter nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, zatem nie wymagają szerszej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się natomiast do kwestionowania wadliwego w ocenie skarżącej Spółdzielni, stanowiska Sądu pierwszej instancji, że do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania zawieszenia postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zajął stanowiska, że wszczęcie postępowania może nastąpić jedynie na skutek złożenia kompletnego wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art.61 § 3 k.p.a.). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art.63 § 2 -3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61 a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art.64 § 2 k.pa. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje także wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika to zresztą wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13. Powyższe czyni argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie za całkowicie bezzasadną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącej kasacyjnie, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której postępowanie zostało wszczęte. Skoro na takie rozwiązanie prawodawca się nie zdecydował, trudno zarzucić organom, które uwzględniając specyfikę sprawy nie zawiesiły na wniosek strony postępowania, że ich rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności czy arbitralności. W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. Przeciwne stanowisko, tak jak wskazał to NSA w wyroku z 25 lutego 2025r. w sprawie sygn. akt II OSK 1620/24 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., którego pogląd należy w pełni podzielić, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a., ponieważ strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne wniosku nie zostały usunięte w terminie. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.