II OSK 2756/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 82/24 w sprawie ze skargi W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie [...] oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 82/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. [...] września 2023 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą W., dalej "skarżąca/Spółdzielnia Mieszkaniowa" o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. K. [...] w [...]. [...] października 2023 r. Spółdzielni Mieszkaniowej doręczono wezwanie do usunięcia, w terminie 7 dni, braków wniosku z pouczeniem, że ich nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. [...] października 2023 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. i art. 101 k.p.a. do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku. Pismem z [...] października 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że braki formalne wniosku nie zostały usunięte, dlatego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z [...] listopada 2023 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]") ponaglenie z uwagi na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania. Następnie pismem z [...] kwietnia 2024 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w postępowaniu znak: [...], polegającą na pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania. Prezydentowi [...] zarzucono naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. oraz pozostawienie bez rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwrot kosztów postępowania. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że skarżąca w dniach 21-22 września 2023 r. złożyła 80 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski nie spełniały wymogów formalnych dlatego też, pismem z [...] września 2023r. wezwano skarżącą do usunięcia braków w złożonym wniosku. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a. poinformowano skarżącą o pozostawieniu kiosku bez rozpoznania. Organ wyjaśnił także, że przepisy prawa nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA w Warszawie) oddalając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej wskazał, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ braków formalnych złożonego wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można skutecznie złożyć skargę na bezczynność organu, powołując się na brak zawieszenia tego postępowania przez organ (art. 98 § 1 k.p.a.). Stwierdził, że skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca złożyła wymagane ponaglenie. WSA w Warszawie wyjaśnił, że w przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Dalej Sąd I instancji wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1 a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). "Początkiem" postępowania w tej sprawie był dzień złożenia do organu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania . Z kolei, "koniec" przedmiotowego postępowania to pozostawienie wniosku przez organ bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia w terminie wskazanych braków formalnych. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Po trzecie - w ocenie Sądu, wskazane wyżej ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość złożenia skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach postępowania głównego. Tym samym złożony przez skarżącą w trakcie postępowania (tj. w czasie przewidzianym do uzupełnienia wniosku) wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie mógł być objęty odrębną skargą na bezczynność w tym zakresie. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna natomiast odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania "głównego" i ma charakter wpadkowy. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne wniosku z [...] września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., b) całkowicie bezzasadne są wnioski skarżącej, że w takiej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności rozpatrzeć wniosek w sprawie zawieszenia postępowania i wydać stosowne postanowienie w trybie art. 101 § 1 k.p.a. c) organ mógł pozostawić w piśmie z [...] października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek skarżącej, zawierający żądanie wydania przez Prezydenta [...] decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z [...] października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem [...] października 2023r. wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nie kwestionuje dokonanej przez WSA w Warszawie oceny zasadności wezwania jej przez organ do usunięcia braków wniosku z [...] września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał jednak błędnej oceny zarzutu bezczynności przyjmując, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogło zostać wszczęte tylko na podstawie kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie elementy wymagane przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p. W szczególności bezzasadnym jest, w ocenie skarżącej kasacyjnie przyjęcie, że przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania zawieszenia postępowania. Wskazała, że stanowisko sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., która została wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezczynności organu skarżąca Spółdzielnia upatrywała w pozostawieniu podania o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ich formalny charakter nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, zatem nie wymagają szerszej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się natomiast do kwestionowania wadliwego w ocenie skarżącej Spółdzielni, stanowiska Sądu pierwszej instancji, że do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania zawieszenia postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zajął stanowiska, że wszczęcie postępowania może nastąpić jedynie na skutek złożenia kompletnego wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art.63 § 2 -3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61 a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art.64 § 2 k.pa. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje także wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika to zresztą wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13. Powyższe czyni argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie za całkowicie bezzasadną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącej kasacyjnie, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której postępowanie zostało wszczęte. Skoro na takie rozwiązanie prawodawca się nie zdecydował, trudno zarzucić organom, które uwzględniając specyfikę sprawy nie zawiesiły na wniosek strony postępowania, że ich rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności czy arbitralności. W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. Przeciwne stanowisko, tak jak wskazał to NSA w wyroku z 25 lutego 2025r. w sprawie sygn. akt II OSK 1620/24 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., którego pogląd należy w pełni podzielić, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a., ponieważ strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne wniosku nie zostały usunięte w terminie. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.