II OSK 266/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1314/14 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 roku (sygn. akt II SA/Po 1314/14) oddalił skargę Z.K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Starosta P., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 149 § 3 K.p.a. odmówił Z.K. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wskazaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "D", jako II etapu inwestycji obejmującej budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Z. gmina S., w rejonie ulic K., R., X., na działkach nr A., B. C. oraz części działki nr D. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia powyższego postępowania Starosta P. podał, że wniosek Z.K. wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2014 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1890/12) uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. [...], która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie wnioskodawcy, przedstawiona sytuacja wypełnia przesłankę o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 8 K.p.a. Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. i w dacie wydawania przedmiotowego postanowienia o odmowie wznowienia, nie zostało zakończone. To zaś oznacza, że brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia przesądzającego losy decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z.K. wskazując, że w świetle wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1890/12) decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy - nie jest prawomocna. Taka decyzja nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. z dnia [...] czerwca 2014 r. Wyjaśnił, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Taka sytuacja w sprawie jednak nie miała miejsca. Wojewoda stwierdził ponadto, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie Z.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podtrzymał zarzuty zawarte w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 1314/14) oddalił skargę Z.K. na opisane wyżej postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. Sąd wskazał, iż skarżący Z.K. zwrócił się do organu administracji z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. z uwagi na wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., (sygn. akt II OSK 1890/12), uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Ta zaś decyzja utrzymywała w mocy decyzję Burmistrz S. z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego składającego się z 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem komunikacyjnym w Z. przy ul. K./R. działki nr A, B, C i w części na działce D. Dla tej inwestycji wydano pozwolenie na budowę z dnia [...].01.2012 r. Skarżący oparł więc swój wniosek na podstawie, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Sąd I instancji podał, że niewątpliwie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. była wydana w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrz S. z dnia [...] grudnia 2010 r. Powyższa decyzja została bowiem utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrok NSA, mocą którego uchylono decyzję SKO z dnia [...] marca 2011 r. spowodował, że w obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. Wg WSA w Poznaniu, skarżący mylnie przyjął tym samym, że w dacie złożenie wniosku o wznowienie postępowania, tj. w dniu [...] czerwca 2014 r. w obrocie prawnym nie było decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja powyższa istniała w obrocie prawnym, jednak była nieostateczna, czego jednakże nie można utożsamiać z jej uchyleniem lub zmianą w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Tym samym nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o jakiej mowa w powołanym powyżej przepisie, a rozstrzygnięcia organu I instancji – postanowienie Starosty P. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. odpowiadają prawu. Równocześnie, sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nadto WSA w Poznaniu wskazał, iż odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w dniu [...] listopada 2014 r., kiedy to decyzją nr [...], utrzymano w mocy decyzję Burmistrza S. o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzja powyższa jest przedmiotem skargi do WSA w Poznaniu, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Po 1386/14. W zakresie legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania sąd I instancji wskazał, że nie budziło wątpliwości, iż skarżący miał prawo wystąpić z takim wnioskiem. Choć nie był stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r., to jednak jest on właścicielem nieruchomości nr E. stanowiącej drogę wewnętrzną, a nieruchomość ta bezpośrednio sąsiaduje z działkami na których realizowana jest inwestycja. Z dokumentacji zdjęciowej załączonej do skargi wynika, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wpływa bezpośrednio na sposób korzystania z jego nieruchomości. Tym samym jest skarżący właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2014 r. wniósł Z.K.. Wyrok ten zaskarżył w całości i domagał się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto żądał zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W zakresie podstaw skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż: "opiera tę skargę na podstawach wymienionych w przepisach: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 8, k.p.a., art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 par. 1 p.p.s.a., art. 134 par. 1 p.p.s.a., art. 141 par. 4 p.p.s.a. (związek z odmową połączenia tej sprawy ze sprawą II SA/Po 1386/14, rozpoznawaną kilkanaście minut wcześniej w tym samym składzie). Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy – oddalenie skargi." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że błędne jest stwierdzenie sądu, że utrata przymiotu ostateczności – prawomocności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...].12.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy przez uchylenie decyzji SKO z dnia [...].03.2011 r. nie wymusza wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty P. z dnia [...].01.2012 r. o pozwoleniu na budowę. Uchylenie lub zmiana decyzji o warunkach zabudowy, jako innej decyzji o jakiej mowa w art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. prowadzi do "zawiśnięcia w próżni decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która traci w ten sposób swoje oparcie, o którym traktują przepisy prawa budowlanego i o planowaniu przestrzennym". Usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie lub zmiana podstawy musi wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji o pozwoleniu na budowę i prowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2920/12). O naruszeniu prawa materialnego, wg skargi kasacyjnej świadczy treść uzasadniania sądu I instancji: "decyzja powyższa istniała w obrocie prawnym jednak była nieostateczna czego nie można utożsamiać z jej uchyleniem lub zmianą w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 8 kpa". Podkreślała skarga kasacyjna, że sąd nie odniósł się do związku art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. z przepisami dotyczącymi istoty i siły decyzji o warunkach zabudowy (jako promesy dla pozwolenia na budowę) oraz do skutków niespójności i próżni jaka wytworzona została przez "utratę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].12.2010 r. o warunkach zabudowy - charakteru decyzji ostatecznej przez uchylenie decyzji SKO jako decyzji II instancji." To uzasadniać ma zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor - uczestnik postępowania Y sp. z o.o. w P. Domagał się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zwrócił uwagę, że skarżący kasacyjnie nie ma legitymacji skargowej w tej sprawie, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę nie ogranicza go w korzystaniu z działki nr E. stanowiącej drogę wewnętrzną. W pozostałym zakresie, uczestnik wskazywał na niezasadność argumentów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z zarzutem uczestnika postępowania Y. sp. z o.o. w P. odnośnie braku legitymacji skargowej wnoszącego skargę kasacyjną Z.K., należało w pierwszej kolejności zając stanowisko względem tej okoliczności. Trzeba zauważyć, że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko podmiot mający status strony postępowania. Co do zasady, będzie nią osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Nadto, stroną postępowania nadzwyczajnego będzie także taki podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać, uzasadniający jego udział w sprawie, interes prawny lub obowiązek. Przedmiotem ocenianej sprawy jest natomiast kwestia odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "D". Skarżący kasacyjnie nie był stroną postępowania w którym wydano wskazaną powyżej decyzję Starosty P. Zauważyć jednak należy, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kształtuje krąg stron postępowania poprzez wskazanie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uwzględnić więc trzeba fakt, iż skarżący kasacyjnie jest właścicielem działki nr E., która bezpośrednio sąsiaduje z działkami, na których realizowana jest inwestycja. Nieruchomość ta stanowi drogę wewnętrzną, zaś przewidziany układ komunikacyjny inwestycji niewątpliwie rzutował będzie bezpośrednio na sposób korzystania z tej nieruchomości. W tych okolicznościach niewadliwie uznał sąd I instancji, iż Z.K. dysponuje legitymacją do tego aby być stroną postępowania nadzwyczajnego, które zainicjował, bowiem działka E. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją Starosty P. nr [...]z dnia [...] stycznia 2012 r. Pozytywne przesądzenie legitymacji skarżącego kasacyjnie pozwalało merytorycznie ocenić złożony środek odwoławczy. Dokonując tej oceny NSA uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji bowiem, oddalając skargę na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].09.2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - nie naruszył żadnego z przepisów powołanych w podstawach skargi kasacyjnej. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie Z.K. wskazywał na uchybienie sądu I instancji przepisom art. 133 par. 1, art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawym. Konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania winna wskazywać postać w jakiej przejawiać się ma naruszenie zarzucanych przepisów (por. B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 r., teza 16 do art. 174). Może to mieć miejsce albo poprzez błędną wykładnię przepisu lub poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w analizowanym zakresie brak jest w ocenianej skardze kasacyjnej stosownej argumentacji i rozważań. Nadto, samo zgłoszenie zarzutów względem orzeczenia sądu I instancji bez wykazania, że naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest wystarczające z punktu widzenia wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest przy tym wystarczające jedynie posłużenie się formułą, zawartą we wskazanym przepisie, lecz konieczne i niezbędne jest przeprowadzenie stosownej analizy i oceny, celem wykazania istotności wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna, nie zawiera takich treści. Operuje ogólnymi sformułowaniami, bez powiązania ich z normatywnymi wymogami konstrukcyjnymi (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonana zaś przez NSA ocena naruszenia wskazanych przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że zarzuty te nie są usprawiedliwione. Uzasadnienie sądu I instancji zawiera elementy wymagane przepisem art. 141 par. 4 p.p.s.a. WSA odniósł się do wszystkich, miarodajnych dla sprawy kwestii prawnych, nie przekraczając granic rozstrzyganej sprawy. Nie sposób też uznać, że "sąd pominął istotną cześć akt sprawy" skoro skarżący w tym zakresie wskazuje jedynie własne pismo z dnia [...].08.2015 r., nie podając nawet tego, czego pismo to dotyczyło, jakie znaczenie miałaby mieć treść powyższego dokumentu, i w czym przejawiać miałoby się uchybienie sądu polegające na nieuwzględnieniu tego dokumentu. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna wskazywała na naruszenie art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a., art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Jako postać naruszenia wskazano "niewłaściwe zastosowanie tych przepisów". Oceniając tak skonstruowany zarzut należy zauważyć, że analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż sąd ten w ogóle nie badał poprawności zastosowania w sprawie powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego. Nie mógł zatem "niewłaściwie ich zastosować", tym bardziej, że również orzekające organy administracji swoje rozstrzygnięcia oparły na analizie procesowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 145 par. 1 pkt 8 i pkt 5 k.p.a.), i nie uczyniły przedmiotem swojej uwagi art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Podana przez skargę kasacyjną postać naruszenia prawa materialnego (niewłaściwe zastosowanie przepisów) nie jest adekwatna do stanu sprawy. Oznacza to, że konstrukcja analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej także nie jest poprawna. Z kolei przepis art. 145 par. 1 pkt 8 K.p.a. jako przepis procesowy winien zostać powołany w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego jednak nie uczyniono. Niezależnie od wskazanej wadliwości należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Realizacji tej przesłanki wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, upatrywał skarżący w fakcie uchylenia przez NSA (wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12), decyzji SKO w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Tą ostatnio zaś wskazaną decyzją, utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego składającego się z 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem komunikacyjnym w Z. przy ul. K./R. Podkreślić jednak trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy, która określiła parametry przyszłej inwestycji, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (nie została w sposób ostateczny uchylona ani zmieniona). Powołanym wyżej wyrokiem, NSA uchylił wyłącznie zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu oraz uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P. z dnia [...] marca 2011 roku. Pozostawił jednak w obrocie prawnym decyzję pierwszoinstancyjną (tj. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r.). Wskazana sytuacja procesowa, nie jest zaś objęta hipotezą normy z art. 145 par. 1 pkt 8 K.p.a. Jak już wskazano, przepis ten daje możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Chodzi tutaj o taką zmianę lub uchylenie tej wcześniejszej decyzji, która tę decyzję zmienia lub uchyla definitywnie w sposób ostateczny. W tej zaś sprawie, w obrocie prawnym pozostała decyzja organu pierwszej instancji, a taka sytuacja nie realizuje przesłanki "uchylenia lub zmiany" decyzji będącej podstawą wydania innej decyzji (w tym przypadku o pozwoleniu na budowę). Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.