II OSK 2634/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 184/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 184/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej "Spółka") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 24 listopada 2021 r., nr WINB.WOA.7721.395.2021.AN, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr 69/2021 nakazującą skarżącemu – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") –wymianę w terminie do dnia 30 listopada 2021 r. załamanego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanego na działce nr [...], położonego pomiędzy studnią [...] i studnią o rzędnych [...] to jest na 8-9 metrze od studni [...] – w celu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zarzucając naruszenie: 1. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej "u.z.z.w.") z uwagi na nieprawidłowe ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż ma ona obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków, w związku z czym nieprawidłowe przyjęcie, że jest zobowiązana do doprowadzenia odcinka spornego kanalizacji "do odpowiedniego stanu faktycznego"; 2. art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 57 § ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niedostateczne rozpatrzenie zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, co doprowadziło do braku wyjaśnienia przez Sąd, czy Spółka jest zobowiązana do doprowadzenia spornego odcinka kanalizacji "do odpowiedniego stanu faktycznego", biorąc pod uwagę fakt, iż nie jest ona odpowiedzialna za sporny odcinek; eksploatacja, bieżąca konserwacja i utrzymanie sieci we właściwym stanie owego odcinka kanalizacji nie leży w gestii skarżącej z uwagi na miejsce położenia spornego odcinka poza studnią stanowiąca punkt podziału; 3. art. 134 § 1 i 135 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, tym samym dowolne przyjęcie, bez dostatecznego zbadania okoliczności, iż na skarżącej leży obowiązek naprawy spornego odcinka kanalizacji; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dowodów stanowiących podstawę wydanego wyroku, w szczególności "w odniesieniu do dowodów będących podstawą do uznania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu jako istotnych". Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie rozpoznał dostatecznie, czy była ona podmiotem zobowiązanym do doprowadzenia spornego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej do odpowiedniego stanu technicznego. Nie kwestionując faktu, że statutowo zajmuje się dostarczaniem i odprowadzaniem ścieków, zaznaczyła, że nie jest odpowiedzialna za całość linii przesyłowych. Spółka wyjaśniła, że nie jest ani właścicielem nieruchomości, na której jest położony niedrożny odcinek sieci, jak również odcinek ten nie jest w jej zarządzie. Tym bardziej nie jest odpowiedzialna za załamanie spornego odcinka sieci sanitarnej. Kwestia owej odpowiedzialności została całkowicie pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który odgórnie przyjął odpowiedzialność skarżącej za sporny odcinek sieci. Spółka wywodziła również, że odcinek sieci sanitarnej zlokalizowany na działce nr [...], położony pomiędzy studnią [...] i studnią i rzędnych [...] to jest na 8-9 metrze od studni [...], nie jest ani nigdy nie był jej majątkiem. Spółka zajmuje się co prawda statutowo dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków, ale nie może i nie jest odpowiedzialna za całość linii przesyłowych. Nie jest też właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny odcinek sieci sanitarnej, jak również sporny odcinek sieci sanitarnej nie jest własnością ani w zarządzie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Co więcej, [...] sp. z o.o. w [...] [końcowy odbiorca – uw. Sądu] nigdy nie był kontrahentem spółki. Faktycznie dostawa wody i odprowadzanie ścieków realizowane były oraz rozliczane pomiędzy [...] Sp. z o.o. w [...] a [...]. W ocenie Spółki nie bez znaczenia dla rozpoznania sprawy jest fakt, iż nie jest ona odpowiedzialna za załamanie spornego odcinka sieci sanitarnej. Odpowiedzialność tę ponosi najpewniej podmiot realizujący inwestycję w ramach rozbudowy części pawilonu Biedronka. Okoliczności tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyjaśnił w należyty sposób. Spółka podkreśliła wreszcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął kwestię, że ewentualna naprawa załamanego odcinka sieci sanitarnej obciążać może jedynie jej właściciela bądź też podmiot, w którego dyspozycji pozostaje sieć. Skarżąca nie jest upoważniona na jakiejkolwiek podstawie do dysponowania przedmiotowym odcinkiem sieci sanitarnej, w związku z czym nie ma możliwości jej naprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały nie tylko stosunkowo wąsko zakreślone, ale też są częściowo nieadekwatne do materii prawnej sprawy. Z tych też przyczyn zakres merytorycznego badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być ograniczony. Pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej wywodzone są w istocie z tego samego założenia wyjściowego. Spółka przede wszystkim twierdzi, że nie jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za stan techniczny spornego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej. Z jednej strony, w jej ocenie, zaliczenie jej do kręgu podmiotów ponoszących taką odpowiedzialność nie znajduje umocowania w art. 2 pkt 5 u.z.z.w., a więc doszło w rezultacie do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Zdaniem Spółki zarazem Sądowi pierwszej instancji zarzucić można naruszenie art. 134 § 1, art. 135 i art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż nie przeprowadził należytych ustaleń i nie rozpoznał zarzutów dotyczących właśnie kwestii podmiotowej odpowiedzialności Spółki za stan załamanego odcinka sieci – przy uwzględnieniu, że nie jest ona właścicielem nieruchomości, przez który ten odcinek przebiega, ani nie jest jego zarządcą. Co więcej, działania innego podmiotu doprowadziły do uszkodzenia sieci. Jak zaznaczono, zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako nieadekwatne do argumentacji przedstawionej na ich poparcie. Cała argumentacja skargi kasacyjnej w istocie rzeczy poświęcona jest kwestionowaniu przesłanek podmiotowych nałożenia na Spółkę obowiązku wymiany załamanego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działce nr [...]. Jak zaznaczono, skarżąca twierdzi, że po pierwsze nie mogła być nim obciążona z tytułu bycia przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, po drugie nie zachodziły przesłanki do przypisania jej odpowiedzialności z uwagi na brak prawa własności do nieruchomości, na której sporny odcinek sieci się znajduje, jak i brak sprawowania zarządu tym odcinkiem. W tym miejscu należy zaznaczyć, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dotyczą strony podmiotowej obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego, który znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 P.b.). Strony podmiotowej obowiązków utrzymania obiektów budowlanych uregulowanych w rozdziale 6 P.b. dotyczy art. 61 P.b. Przepis ten stanowi, że obciążają one właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jeżeli więc Spółka twierdzi, że nie powinna ponosić odpowiedzialności za stan techniczny spornego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, to powinna przedstawić zarzut naruszenia art. 61 zd. 1 P.b., względnie w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Takiego zarzutu w skardze kasacyjnej zabrakło, a Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach podstaw wniesionego środka zaskarżenia (zob. przywołany wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a.), nie mógł badać zagadnień prawnych związanych z wykładnią czy stosowaniem art. 61 P.b. z urzędu. Nawiązując do treści zaskarżonego wyroku, warto w tym miejscu zasygnalizować, że zasadniczą wyrażoną w nim tezą jest stwierdzenie, iż uszkodzony odcinek kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] nie jest przyłączem, a siecią, a skoro tak, to jest to "sieciowy obiekt budowlany" (cyt. za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach). Za jego utrzymanie odpowiedzialne jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 5 ust. 1 u.z.z.w.), co implikowało – w ocenie Sądu pierwszej instancji – że Spółka jest zarządcą tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wskazał wprost na numer stosownego przepisu, niemniej można wywnioskować, że uznał skarżącą za odpowiedzialną za stan spornego odcinka kanalizacji sanitarnej właśnie dlatego, że uznał ją za zarządcę obiektu w rozumieniu art. 61 zd. 1 P.b. Spółka w skardze kasacyjnej tak niefortunnie dobrała zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, że w ich granicach nie sposób podważyć powyższego podejścia Sądu pierwszej instancji. Przestawiono przede wszystkim zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., który stanowi o przesłance przedmiotowej nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego, to jest przesłance nieodpowiedniego stanu technicznego. Przesłanka ta niewątpliwie wystąpiła: doszło do załamania spornego odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], i nie jest to kwestionowane przez skarżącą. Art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. zatem nie naruszono. Nie można było uznać także za skuteczny zarzutu naruszenia art. 2 pkt 5 u.z.z.w. Nie jest jasne, dlaczego Spółka w skardze kasacyjnej przywołała właśnie tą regulację prawną. Art. 2 pkt 5 u.z.z.w. zawiera definicję przyłącza kanalizacyjnego. W argumentacji skargi kasacyjnej Spółka wypowiada się o spornym odcinku kanalizacji sanitarnej jako o "sieci", tak więc, jak się wydaje, nie jest w jej ocenie sporne, że nie mamy do czynienia z przyłączem. Zarzut obejmujący naruszenie art. 2 pkt 5 u.z.z.w. jest zatem zarzutem zupełnie nieadekwatnym do argumentów skargi kasacyjnej. Dopełniając powyższą wypowiedź Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że upatruje w wypowiedzi Spółki raczej nawiązania do art. 5 ust. 1 u.z.z.w., który stanowi o obowiązkach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Spółka stara się przekonać, że posiadanie przez nią takiego statusu nie może być przesłanką przypisania jej odpowiedzialności za stan sieci sanitarnej. Rozumiejąc sens wypowiedzi skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest podkreślić, że orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej nie może rozpatrywać i oceniać jej stanowiska, jak trafnego bądź nietrafnego, skoro w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.z.z.w. nie przedstawiono. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł też oczywiście kolejny argument skargi kasacyjnej w obrębie powyższej problematyki. Na stronie 6 skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że odcinek sieci na działce nr [...], położony pomiędzy studnią [...] i studnią o rzędnych [...] to jest na 8-9 metrze od studni [...], "nie jest ani nigdy nie był majątkiem Spółki Skarżącej". Tak podniesione zagadnienie mogłoby mieć hipotetycznie znaczenie dla sprawy, gdyby powiązano je ze stosownymi zarzutami dotyczącymi przesłanek objęcia przez przedsiębiorstwo sieci przesyłowych (zob. art. 49 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.). Takich zarzutów jednak nie podniesiono. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest jakichkolwiek nawiązań do przepisów stanowiących o dysponowaniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne siecią sanitarną. Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przede wszystkim zupełnie nietrafnie Spółka powołuje się na art. 135 P.p.s.a., który stanowi o stosowaniu przez wojewódzki sąd administracyjny przewidzianych ustawą (P.p.s.a.) środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Z wywodu skargi kasacyjnej nie sposób wywnioskować, w jakim kontekście zarzut naruszenia tego przepisu miał być podniesiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył też art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jest to przepis, który stanowi o elementach składowych skargi, a konkretnie o obowiązku określenia przez skarżącego naruszenia prawa lub interesu prawnego. Podobnie jak w przypadku poprzedniego zarzutu, nie jest jasne, jak przepis ten należałoby odnosić do zaskarżonego wyroku i jak miałby on świadczyć o jego wadliwości. Ostatni z wymienionych w omawianym wyżej zarzucie przepisów – art. 134 § 1 P.p.s.a. – stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie rozpoznał jej zarzutów dotyczących możliwości przypisania jej odpowiedzialności za stan techniczny spornego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, w tym z uwagi na miejsce położenia tego odcinka – poza studnią stanowiąca punkt podziału. Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy podkreślić, że art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice, w jakich orzeka wojewódzki sąd administracyjny. Przepis ten oczywiście hipotetycznie może być przez orzekający sąd naruszony, lecz aby skutecznie wyprowadzić dotyczący go zarzut skargi kasacyjnej, należy doprecyzować, czy naruszenie sądu wyraża się w wykroczeniu poza granice sprawy, czy w pominięciu istotnych okoliczności. Z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w obrębie zarzutów skargi kasacyjnej, należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika – autora takiego środka zaskarżenia, powiązania art. 134 § 1 P.p.s.a. z konkretnymi regulacjami prawnymi, w świetle których działanie wojewódzkiego sądu administracyjnego można ocenić jak wykraczające poza granice sprawy, albo pomijające istotne jej aspekty. Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka sugeruje, że jej zarzutów (przedstawionych uprzednio w skardze) nie rozpoznano. Jednak w merytorycznej części argumentacji skargi kasacyjnej nie znajdujemy żadnego nawiązania do jakiegokolwiek z pominiętych zarzutów skargi ani też nawiązania do żadnego z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast badać zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. ujętego w formule otwartej (to jest cyt.: "poprzez niedostateczne rozpatrzenie zarzutów skargi"), gdyż wówczas sprowadzałoby się to do konieczności badania sprawy przez Sąd drugiej instancji w niesprecyzowanym zakresie, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. – "poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dowodów stanowiących podstawę wydanego wyroku, w szczególności w odniesieniu do dowodów będących podstawą do uznania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu jako istotnych" – jest bezzasadny. Po pierwsze trudno ustalić, co skarżąca miała na myśli wskazując na oczekiwane przez nią odniesienie się Sądu pierwszej instancji "do dowodów będących podstawą do uznania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu jako istotnych". W niniejszej sprawie nie odszukano projektu spornego odcinka kanalizacji sanitarnej, a sprawa prowadzona była na podstawie art. 66 P.b. Sprawa nie dotyczyła więc kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Po drugie, gdyby nawet przejść na poziom ogólnej oceny uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a., to w ujęciu procesowym trudno mieć do niego istotne zastrzeżenia. Motywy zaskarżonego orzeczenia zawierają bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że Spółka się nie zgadza z pewnymi treściami uzasadnienia pisemnego zaskarżonego wyroku, lecz to jeszcze nie oznacza, że doszło do uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzupełniająco w tym miejscu dodać należy, że podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest dotknięty podobnym mankamentem, jak omówiony wyżej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Spółka twierdzi o "braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dowodów stanowiących podstawę wydanego wyroku", jednak stawia taką tezę niejako abstrakcyjnie – nie wskazuje bowiem jednoznacznie, jakie pominięte dowody ma na myśli i, co najważniejsze, nie określa w skardze kasacyjnej żadnych powiązań pomiędzy omawianymi okolicznościami (np. dotyczącymi nie włączenia spornego odcinka sieci do majątku Spółki, czy statusu odbiorcy [...] sp. z o.o.) a przepisami prawa relewantnymi z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.