II OSK 2622/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 359/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 359/22, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy - dalej: "organ I instancji", decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r., działając m. in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", w związku z decyzją Nr [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. uchylającą zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 25 marca 2021 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego o nr. [...] o wysokości 3,5 m w postaci dwustronnej tablicy reklamowej mocowanej do fundamentu betonowego na terenie dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] róg ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...], w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, po ponownym rozpatrzeniu wniosku X Sp. z o.o. w [...] - dalej: "skarżąca", "Spółka", ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji budowlanej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - dalej: "SKO", zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2021 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję SKO z dnia 30 listopada 2021 r., wniosła spółka X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Organ, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią podnoszoną zarówno w odwołaniu jak też w skardze, jest błędne, w ocenie skarżącej, określenie w punkcie 2 decyzji organu I instancji, wymogów jakie muszą znaleźć zastosowanie w projekcie budowlanym, aby przedmiotowa decyzja spełniała wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącej, wymagań takich nie można stosować w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji z uwagi na jej charakter, na przykład z tego powodu, że nie może ona, stanowiąc nośnik reklamowy, emitować szkodliwego promieniowania. Zdaniem Sądu meriti argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Takim przepisem odrębnym jest m.in. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1589) – dalej: "rozporządzenie". Doprecyzowuje on wyżej wspomniane wymagania poprzez ustalenie sposobu zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wskazując w § 2 pkt 7, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich mają miejsce w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: - dostępu do drogi publicznej, - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ I instancji był zatem nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wspomnianych wymagań. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestionowanie korzystnych dla skarżącej decyzji organów obydwu instancji, jest o tyle niezrozumiałe, że oczywistym jest, że przedmiotowa inwestycja w postaci nośnika reklamowego, nie pozbawia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ani też nie generuje uciążliwości powodowanych przez promieniowanie. Spełnia więc powyższe wymogi. Z uwagi na przewidzianą w rozporządzeniu konieczność zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań w kwestionowanym przez skarżącą zakresie, nie można natomiast uznać wspomnianych regulacji za wadliwe i niezgodne z prawem. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i 2 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, w której błędnie określono wymogi jakie należy ustalić w projekcie budowlanym poprzez ich niedostosowanie do przedmiotowej inwestycji, w szczególności poprzez wskazanie wymogów zastosowania rozwiązań chroniących osoby trzecie przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru objętego analizą wyznaczono na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki nr [...], a więc 420 m i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. (załącznik nr 2), zgodnie z § 3 rozporządzenia w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). W decyzji ustalającej warunki zabudowy przewidziano warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia. Decyzja organu I instancji zawiera część tekstową i graficzną, które są ze sobą spójne. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wydana w kontrolowanym postępowaniu decyzja ustalająca warunki zabudowy spełnia również wymagania wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W decyzji tej określono bowiem rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, uwzględniając specyfikę przedmiotowego obiektu budowlanego, który jako wolno stojący nośnik reklamowy, nie może wyznaczyć podstawowych parametrów zabudowy określonych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia takich jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, albowiem nośnik reklamowy nie posiada takich cech. Ponadto w kontrolowanej decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto w decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Z uwagi na powyższe prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami K.p.a. i u.p.z.p. Tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc: art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 81 K.p.a. Odnosząc się zaś do, podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutu błędnego – zdaniem skarżącej Spółki – określenia w punkcie 2 decyzji organu I instancji, wymogów w zakresie dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez promieniowanie wskazać należy, że po pierwsze zarzut ten jest dokładnym powtórzeniem zarzutu zawartego w skardze do Sądu pierwszej instancji, a po drugie zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach określa również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Takim przepisem odrębnym jest m.in. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który doprecyzowuje powyższe wymagania poprzez ustalenie sposobu zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: - dostępu do drogi publicznej, - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ I instancji był zatem nie tylko uprawniony ale również zobowiązany do zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wspomnianych wymagań. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.