II OSK 260/22

Dnia 9 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/21 o odrzuceniu skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Kielcach postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r., II SAB/Ke 6/21, odrzucił skargę L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 grudnia 2020 r. L. S. wniósł do WSA w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie z jego wniosku z 24 grudnia 2003 r., dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie bazy produkcyjno-usługowo-magazynowej o część magazynową i transportową wraz z adaptacją istniejących budynków na piekarnię, cukiernię, sklep, kawiarnię, motel na działce o nr ewid. [...] w G. Skarżący zarzucił organowi, że dwa razy bezpodstawnie zawieszał postępowanie. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy [...], po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z [...] października 2005 r. (uchylającego postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2005 r.), dopiero w dniu 21 listopada 2005 r. podjął postępowanie, a w dniu 9 marca 2006 r. wydał decyzję znak: [...], w której ustalono warunki zabudowy. W rezultacie doszło do przewlekłości postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie (z ostrożności procesowej – o oddalenie), wskazując na brak uprzedniego wyczerpania przez stronę ustawowego środka zaskarżenia (ponaglenie) i podkreślając, że wniesienie takiej skargi jest możliwe tylko w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. W tym ostatnim zakresie powołano się na wydanie w dniu [...] marca 2006 r. decyzji znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego. Zarządzeniem z 18 stycznia 2021 r. L. S. został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie nr PESEL oraz złożenie dowodu, że wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 53 § 2b Ppsa w zw. z art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a.). W ustawowym terminie skarżący podał nr PESEL oraz przedłożył kserokopie swoich pism z 2 września, 14 marca, 14 września, 29 lipca i 28 czerwca 2005 r. podnosząc, że kierując je do SKO w [...] wskazywał na przewlekłe prowadzenie postępowania i domagał się jego przyśpieszenia. Podkreślił, że pisma te redagował sam, bez pomocy fachowego pełnomocnika. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem skargę odrzucił, zwracając uwagę, że postępowanie, w którym skarżący dopatruje się przewlekłego działania organ, zostało zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. znak: [...], którą po ponownym rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" w [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę bazy produkcyjno-usługowo-magazynowej z adaptacją istniejących budynków na piekarnię, cukiernię, sklep, kawiarnię, motel, obiekty magazynowo-transportowe wraz z obiektami i urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia - na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Wobec powyższego, uwzględniając treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, a także stanowiska NSA w wyroku z 17 listopada 2020 r., II OSK 3804/18 sąd pierwszej instancji uznał, że rozpoznanie merytoryczne niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – wniesionej przez L. S. dopiero w dniu 15 grudnia 2020 r. (kilkanaście lat po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie ww. decyzji) – było niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie zachodzi także druga przesłanka przemawiająca za odrzuceniem skargi, tj. brak wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie tegoż sądu wbrew twierdzeniom skarżącego żadnego z przedstawionych przez niego pism pochodzących z 2005 r. nie sposób uznać za taki środek, tj. ponaglenie (czy uprzednio zażalenie - w stanie prawnym obowiązującym do 31 maja 2017 r.), zasadniczo bowiem zawierają one merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu I instancji i argumentację w tym względzie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł L. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzucając mu: I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 4 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 53 § 2b Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa, poprzez przyjęcie, że powyższe przepisy w obecnym brzmieniu mogły mieć zastosowanie w sprawie co do stanu faktycznego występującego w sprawie w przedmiocie stosowania ponagleń i nie rozważenie oraz wyjaśnienie tego problemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, - art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, poprzez odrzucenie skargi postanowieniem, gdy zaistniały warunki do wydania wyroku, - "art. 145 § 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., poprzez przyjęcie, że pisma skarżącego z 2 września, 14 marca, 14 września, 29 lipca i 28 czerwca 2005 r. nie miały charakteru ponagleń, - art. 53 § 2 Ppsa poprzez przyjęcie, że zaistniały warunki do odrzucenia skargi. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i 149 § 1a Ppsa poprzez ich niezastosowanie, - art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady demokratycznego państwa prawa, - art. 77 Konstytucji RP poprzez zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia odszkodowania. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o: - na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ew. stwierdzenia nieważności postępowania. - w oparciu o art. 176 § 2 Ppsa - o rozpoznanie sprawy na rozprawie. - w oparciu o art. 203 pkt 1 Ppsa - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie uznając pism skarżącego z 2 września, 14 marca, 14 września, 29 lipca i 28 czerwca 2005 r. za ponaglenia naruszył art. 145 §1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA badając charakter powyższych pism przedstawionych przez skarżącego, pod kątem czy stanowiły one ponaglenia rozpoznał już merytorycznie zasadność skargi i nie mógł skargi odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, a dokonując tego naruszył powyższy przepis. W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie w całości. Organ przypomniał, że instytucja ponaglenia obowiązuje od 1 czerwca 2017 r., ale do tego czasu zamiast ponaglenia przysługiwało stronie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które także stanowiło warunek konieczny dopuszczalności skargi na bezczynność do sądu administracyjnego na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia. Zaznaczono, że skarżący w toku prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] postępowania nie uzyskał w/w rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia. Następnie, WSA w Kielcach postanowieniem z 7 lipca 2021 r. II SAB/Ke 6/21, na podstawie art. 220 § 3 Ppsa, odrzucił skargę kasacyjną L. S. od postanowienia WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zaś postanowieniem z 18 listopada 2021 r. II OZ 603/21 uchylił to postanowienie sądu wojewódzkiego, podważając ustalenie sądu wojewódzkiego co do bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uiszczenie wpisu, które warunkowało odrzucenie skargi kasacyjnej - na podstawie art. 220 § 3 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2022, poz. 329) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, wskazać należy, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, którego dotyczy skarga na przewlekłość organu wniesiona przez L. S., zostało zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. znak: [...]. Orzekając o odrzuceniu przedmiotowej skargi sąd pierwszej instancji oparł się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela więc stanowisko sądu pierwszej instancji co do niedopuszczalności skargi złożonej w niniejszej sprawie, niemniej za konieczne uznaje uzupełnienie go o wywody zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21. W uchwale tej na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z 28 października 2021 r., II OSK 130/21, NSA rozważał kwestię dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego, uznając ostatecznie, że "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu w/w uchwały wskazano m.in., że "za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu NSA z 28 października 2021 r., II OSK 130/21, należałoby zatem przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". W konsekwencji powyższego, NSA w uchwale II OPS 1/21 stwierdził, że "na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia". Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania zawarte w powołanej uchwale NSA. Odnosząc je do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...], którego dotyczy skarga na przewlekłość, skarżącemu służył przewidziany w K.p.a. (przed 1 czerwca 2017 r.) środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Sporna była kwestia czy skarżący skorzystał z tego środka, tym niemniej - jak wskazano w uchwale II OPS 1/21 - nie ma to żadnego znaczenia w sytuacji, gdy dopiero kilkanaście lat po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie ww. decyzji z [...] marca 2006 r., skarżący złożył do WSA w Kielcach skargę na przewlekłość organu. W świetle przedstawionych powyżej rozważań zawartych w uchwale II OPS 1/21, w takiej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 4 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 53 § 2b Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa, art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., art. 53 § 2 Ppsa, art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i 149 § 1a Ppsa oraz art. 2 i 77 Konstytucji RP nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji.