II OSK 3153/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1697/19 w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...][...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego [...] na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 31 sierpnia 2020 r., IV SAB/Wa 1697/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Investment sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] (Spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...][...] (organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Spółki – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółki, o którym mowa w pkt 1 wyroku; w pkt 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 5. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka w dniu 8 października 2019 r. wywiodła skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, w zakresie rozpoznania jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej do działek [...] i [...], na działkach nr [...],[...] i [...], obręb [...], położonych w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że złożone przez nią zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. SKO uznało w/w zażalenie Spółki za uzasadnione i orzekło, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, niemniej w ocenie Kolegium nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podnosiła, że zaniechanie terminowego rozpoznania sprawy oraz podejmowanie czynności pozornych stanowi w tym przypadku rażące naruszenie prawa. Od dnia złożenia wniosku w sprawie minęło blisko 3 lata, a kolejne czynności organu mają – w ocenie Spółki – charakter pozorny i nie są nastawione na osiągnięcie efektu, tj. zgromadzenie materiału dowodowego oraz wydanie merytorycznej decyzji. Przewlekłości skarżąca przypisała charakter rażący, gdyż organ od kilkunastu miesięcy nie podjął żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, godzi zatem w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, w toku postępowania nie podejmował działań wnikliwie i szybko, rażąco przekroczył wszystkie terminy do załatwienia sprawy i podejmował działania, które nie zmierzają do zakończenia sprawy. W skardze przywołano, że decyzjami z [...] czerwca 2018 r., [...] grudnia 2018 r. oraz [...] czerwca 2019 r. organ trzykrotnie zignorował wytyczne SKO oraz umorzył postępowania bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto organ uporczywie wstrzymuje się od wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Spółka wniosła o: zobowiązanie organu do dokonania czynności, zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku oraz o stwierdzenie, że dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy; stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący; zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], który zobowiązany był do dbałości o prawidłowości prowadzonego w tym wydziale postępowania, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Inwestora. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Podała, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 10 listopada 2016 r. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ umorzył postępowanie, z uwagi na rzekome nieprawidłowe uzupełnienie źródłowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i niezadośćuczynienie w pełni wezwaniu organu. Decyzją z [...] września 2018 r. SKO uchyliło w/w decyzję wskazując, że braki formalne wniosku zostały przez inwestora prawidłowo uzupełnione i brak było podstaw do umorzenia postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ po raz kolejny, wbrew wskazaniom SKO, umorzył postępowanie, podtrzymując swoje stanowisko, iż wniosek nie był kompletny. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. SKO uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. SKO zaznaczyło ponownie, że wniosek inwestora jest prawidłowy oraz, że umorzenie postępowania nie jest uzasadnione. Dalej w wyroku IV SAB/Wa 1697/19 przywołano, że decyzją z [...] czerwca 2019 r. organ po raz trzeci umorzył postępowanie, a decyzją z [...] sierpnia 2019 r. SKO uchyliło w/w decyzję. Wraz z odwołaniem od decyzji o umorzeniu postępowania Spółka złożyła ponaglenie, zarzucając organowi przewlekłość w prowadzeniu sprawy. W wyniku jego rozpoznania SKO postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., [...], uznało zażalenie na przewlekłość za uzasadnione, przy czym stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Spółki, działania podejmowane przez organ były jedynie pozorne. Organ trzy razy umarzał postępowanie, pomimo wyraźnych wskazówek SKO, co do konieczności rozpoznania sprawy merytorycznie i braku podstaw do jej zakończenia poprzez umorzenie. Podejmowane przez organ czynności procesowe – zdaniem Spółki – nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, ze zm., K.p.a.), statuującego zasadę szybkości postępowania, co przemawiać ma za przyjęciem, iż zachodzi tu kategoria naruszenia kwalifikowanego. Strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organ trzykrotnie zignorował wskazania SKO, co do kierunku rozstrzygnięcia, którymi był związany. Z pełną świadomością w uzasadnieniu swoich decyzji organ wskazywał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego i pozostaje przy swoim stanowisku. Jednocześnie Prezydent [...] nie zdecydował o zakwestionowaniu rozstrzygnięć SKO na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Doszło więc do kuriozalnego i faktycznego zablokowania merytorycznego rozstrzygnięcia. Inwestor w żaden sposób nie może w tej sytuacji wyegzekwować swojego prawa do ustalenia warunków zabudowy. Organ działa w sposób nielegalny i oportunistyczny. Jawnie kwestionuje obowiązujący go ład prawny. Zdaniem skarżącej Spółki hamujące działania organu są pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zwłoka z rozstrzygnięciu sprawy trwa od kilkunastu miesięcy. Zakres i waga naruszeń prawa w związku z tak drastycznymi przejawami przewlekłości, stanowią o rażącym naruszeniu norm przez organ. Kolejno w wyroku wskazano, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie częściowo uwzględnił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek Spółki jest rozstrzygany przez organ w przewlekły sposób, a przewlekłości tej można przypisać kwalifikowany, tj. rażący charakter. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem sądu pierwszej instancji, przede wszystkim długotrwałość postępowania. Sąd wojewódzki podkreślił przy tym, że organ odwoławczy trzykrotnie uchylał decyzje uprzednio wydane w tej sprawie przez organ. Sprawa nie może być zatem zakwalifikowana jako wymagająca dużego nakładu pracy, bowiem była ona już uprzednio przedmiotem analizy i merytorycznego badania. W ocenie sądu a quo zawarte w skardze żądanie zobowiązania ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności oraz niezałatwienia sprawy w terminie, wykracza poza ramy rozpoznania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie sąd wojewódzki oddalił skargę. Strona w skardze nie zwracała się o zastosowanie środków, określonych w art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), w tym przyznania sumy pieniężnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że poprzestanie na zobowiązaniu do wydania rozstrzygnięcia (pkt 1 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części (pkt 1 - 3 oraz 5). Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu w ww. części wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a Ppsa w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący kasacyjnie (organ) dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego (z rażącym naruszeniem prawa), 2) art. 141 § 4 zd. pierwsze Ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przez WSA w Warszawie przyczyn uzasadniających stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, 3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nie oddalenie skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, 2) zasądzenie od strony postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ przedmiotowy wniosek Spółki rozpatrywał wnikliwie, wydane rozstrzygnięcia były wynikiem zgromadzonych danych na temat stanu faktycznego i prawnego, a wyniki oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji. Zatem organ prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wykaz czynności, które podejmował organ, niezbędnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, został przedstawiony w piśmie z 29 października 2019 r. W opinii skarżącego kasacyjnie organu podejmowane przez niego działania nie miały charakteru czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, lecz wynikały z jej skomplikowanego charakteru, wymagającego w szczególności pogłębionej weryfikacji, przedstawienia kolejnych dokumentów, itd. W odpowiedzi Spółki na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przypisanych. Ponadto wniesiono o przyspieszenie rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na to, że organ w niniejszej sprawie nadal nie wydał rozstrzygnięcia merytorycznego i dalej prowadzi postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem praw Spółki. W opinii Spółki wniesiona skarga kasacyjna nie powinna podlegać uwzględnieniu, gdyż wszystkie przedstawione w niej zarzuty uznać należy za niezasadne i nietrafne, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Zdaniem skarżącej sąd wojewódzki słusznie orzekł o dopuszczeniu się przez organ przewlekłości w prowadzonym na wniosek Spółki postępowaniu. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie przemawiają za przyjęciem tezy odmiennej. W ocenie skarżącej sąd pierwszej instancji prawidłowo w zaskarżonym wyroku orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ trzykrotnie zignorował wskazania organu II instancji, co do kierunku rozstrzygnięcia którym był związany. W pełni świadomie wydawał kolejne decyzje umarzające postępowania uzasadniając wprost, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Zdaniem Spółki w oczywisty sposób naruszyło to jej interesy, w żaden sposób od wielu lat nie może ona wyegzekwować swojego prawa do ustalenia warunków zabudowy. Na wyznaczoną w niniejszym postępowaniu rozprawę tzw. odmiejscowioną za skarżący kasacyjnie organ nikt się nie zgłosił. Pełnomocnik Spółki wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i wywodził, jak w odpowiedzi na nią. Dodatkowo wskazał, że organ dla tego samego terenu, co objęty wnioskiem Spółki, wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji Miasta [...] dla lokalizacji żłobka i drogi dojazdowej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. A. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie przewlekłość organu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do zaistniałego w sprawie stanu, w którym skarżony organ kilkukrotnie orzekał, a jego decyzje były uchylane przez SKO, a następnie nie podejmował takich czynności procesowych, które prowadzić miałyby do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia cyt. przepisu. Kontestowanie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku nie dowodzi naruszenia reguł odnoszących się do konstrukcji uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, sprowadzając się do polemiki z wywodami sądu a quo. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, wymaganego treścią art. 141 § 4 Ppsa. B. Wskazane w skardze kasacyjnej, jako mające być naruszone przez sąd pierwszej instancji, przepisy art. 149 § 1 i 3 oraz § 1a Ppsa mają naturę wynikową określając elementy orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w ramach którego jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Te przepisy z natury swej nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego od wyroku, z tego względu skuteczność podstawy kasacyjnej w ramach której zostały sformułowane musi wynikać ze skuteczności innych zarzutów. C. W ocenie Sądu Naczelnego nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa wskutek jego niezastosowania i nie oddalenia skargi, przy jednoczesnym podniesieniu zarzutu naruszenia art. 35 § 5 K.p.a. Ten ostatni przepis określa jakich okoliczności lub terminów dla dokonania oznaczonych czynności nie wlicza się do terminów określonych w przepisach poprzedzających. W skardze kasacyjnej eksponowano zdarzenia, które w toku sprawy wystąpiły od momentu podjęcia przez Kolegium decyzji kasacyjnej z [...] sierpnia 2019 r., a związane były m. in. z wypożyczeniem akt przez komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Sąd Naczelny nie podziela zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby organ wobec przywołanych zdarzeń nie dopuścić się miał przewlekłości, nadto iż nie doszło do niej z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma sąd pierwszej instancji, który w realiach kontrolowanej sprawy ocenił, że nie można przyjąć, aby miała ona dla organu charakter szczególnie skomplikowany. Wniosek Spółki dotyczy wszak ustalenia warunków zabudowy dla budowy drogi dojazdowej. Zarówno charakter takiego przedsięwzięcia, jak i okoliczność kilkukrotnego podejmowania przez organ decyzji nie uwzględniających stanowiska meriti SKO w jego decyzjach kasacyjnych, długotrwałość toczącego się postępowania licząc od dnia złożenia źródłowego wniosku przez inwestora, błędne usprawiedliwianie swej opieszałości brakiem akt głównych w wyłącznej dyspozycji organu w oznaczonych okresach czasu, w pełni usprawiedliwiają stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że doszło w sprawie do przewlekłości, a ponadto iż miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. D. Wbrew zamiarowi autora skargi kasacyjnej, przywołanie w jej treści oznaczonych judykatów, niezależnie od tego, iż mogło mieć znaczenie wyłącznie ilustracyjne i nie wiązało w tej sprawie, było zabiegiem przeciwskutecznym, gdy uwzględniać skonstruowane żądania skargi kasacyjnej, w aspekcie wyeksponowania tez przywoływanych orzeczeń sądowych. Kilkuletnie, toczące się w sprawie wywołanej źródłowym wnioskiem Spółki postępowanie w sprawie, która – uwzględniając terytorialny zasięg planowanego przedsięwzięcia i jego charakter – nie powinna nastręczać ponadprzeciętnych komplikacji w jej załatwieniu, dowodzi, że organ nie uwzględniając szeregu zasad ogólnych K.p.a. ujętych w jego art. 6, 8 § 1, 12 § 1 K.p.a. prowadził to postępowanie znacząco dłużej, niż to było niezbędne. E. W konsekwencji powyższych uwag nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a Ppsa. F. Ubocznie Sąd Naczelny wyraża dezaprobatę dla takiego zachowania skarżącego kasacyjnie organu, który – abstrahując od aktualnego w Polsce stanu pandemii wirusa SARC-COV 2 – domagał się przeprowadzenia rozprawy, a nie uczestniczył w niej chociażby przez swego pełnomocnika, mimo odbycia jej za pomocą urządzeń technicznych umożliwiających przekazywanie obrazu i dźwięku na odległość. G. Sąd ma świadomość różnych następstw, jakie wywołała tzw. reprywatyzacja gruntów warszawskich, trudności w gospodarowaniu nieruchomościami na obszarze m. st. Warszawy. Te aspekty nie mogą jednak usprawiedliwiać działań organu nie uwzględniających ustawowych regulacji odnoszących się do nakazu szybkiego załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a taką jest sprawa wywołana źródłowym wnioskiem Spółki. H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.