II OSK 2594/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Po 361/23 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.430.2245.220.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 361/23, oddalił skargę M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 20 marca 2023 r., nr SKO.430.2245.220.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną przez M.F. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z 2 grudnia 2022 r., nr 098/22 o ustaleniu na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], na działkach o nr ewid. [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 25 § 1 pkt 1, art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, pomimo wystąpienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegającego na braku wyłączenia organu od rozpoznawania sprawy dotyczącej interesów majątkowych piastuna funkcji organu – W.L., który posiadał przymiot strony postępowania (sprawa dotyczyła interesów majątkowych piastuna funkcji organu, a interes majątkowy wynika z prawa własności nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania inwestycji), co obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez względu na fakt czy uchybienie to miało w ogóle wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. b, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140, 144 k.c. w zw. z art. 3 pkt 50, art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."), art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3, 68 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 168 ust. 1, art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "Traktat") w zw. z art. 2, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: "Konwencja") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej bez zbadania długotrwałego wpływu działania promieniowania 5G oraz na życie i zdrowie ludzi, w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym dzieci oraz skarżącego M.F., któremu (w związku z przewlekłą niewydolnością serca) został wszczepiony stymulator CRT-D, wspomagający i monitorujący pracę serca (urządzanie to jest szczególnie wrażliwe na fale elektromagnetyczne, co może w konsekwencji prowadzić do zatrzymania akcji serca skarżącego), a także bez dokonania oceny oddziaływania na środowisko jest prawidłowe, gdy tymczasem wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej w niniejszej sprawie, bez zbadania długotrwałego wpływu promieniowania na życie i zdrowie ludzi narusza m.in. prawo do ochrony zdrowia i życia oraz zasadę przezorności (chronione na gruncie Konstytucji RP, prawa Unii Europejskiej oraz Konwencji o ochronie praw człowieka); 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. d, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2. pkt 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140, 144 k.c. w zw. z art. 2, art. 21, art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji telefonii komórkowej w niniejszej sprawie nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości; 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. b, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140, 144 k.c. w zw. z art. 5, art. 2, art, 21, art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji telefonii o kształcie i parametrach jak w niniejszej sprawie nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza W. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o przyznanie kosztów postępowania niezbędnych do celowej ochrony praw w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów oraz 17 zł tytułem kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie, kwestionując podniesione w niej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1, art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, 144 k.c. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie ocenił okoliczności sprawy i decyzję Burmistrza w kontekście uregulowań art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub jego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, a także osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. W zaskarżonym wyroku słusznie przyjęto, że lokalizacja inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie dotyczy interesów majątkowych Burmistrza, będącego właścicielem nieruchomości uznanej za położoną w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia, ponieważ konsekwencje decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego sprowadzają się do prawnie doniosłego potwierdzenia dopuszczalności realizacji tego zamierzenia na terenie określonym w tejże decyzji. Dokonując oceny przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w tej kwestii wypada odnotować, że wpisuje się ono w podejście do instytucji wyłączenia organu od załatwienia sprawy wypracowane w piśmiennictwie prawniczym, w którym to podkreśla się jej wyjątkowy charakter oraz znaczenie, w jakim należy rozumieć użyte w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. określenie "interesy majątkowe". Otóż w tym względzie przyjmuje się, że sprawa dotyczy interesu majątkowego w przypadku widocznej relacji zachodzącej pomiędzy przedmiotem sprawy (tu: ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej), jej załatwieniem oraz sytuacją majątkową osób wskazanych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. K. Celińska-Grzegorczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 117). W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że wskazana powyżej relacja występuje. Sam zaś interes majątkowy, o którym mowa w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., powinien wynikać z istoty sprawy, której przedmiotem jest nadanie określonych uprawnień bądź ograniczeń obowiązków. Zatem sprawa dotycząca interesu majątkowego wpływać ma na aktualne lub przyszłe korzyści osób wskazanych w tym przepisie (por. B. Admiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 252-255 oraz wskazane tam opracowania). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też podniesionego zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 3 pkt 50, art. 6 p.o.ś., art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3, 68 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 168 ust. 1, art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu w zw. z art. 2, art. 8 Konwencji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie zaskarżonym wyrokiem wymienionych przepisów było wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego ich zastosowania przez Sąd I instancji, aprobującego wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej bez zbadania długotrwałego wpływu działania promieniowania 5G na życie i zdrowie ludzi, w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sąd I instancji w zakresie rozpoznawanej sprawy prawidłowo zweryfikował zarówno rozstrzygnięcia organów obu instancji, jak też przebieg postępowania wyjaśniającego, w tym kompletność uzgodnień wymaganych przy ustalaniu lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Nadto wskazał na normę wynikającą z art. 56 u.p.z.p., w myśl której nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przywołanych w tym zarzucie przepisów nie można zrekonstruować kompetencji do podjęcia przez Burmistrza, jako organu właściwego w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego, działań w prawnie przewidzianej formie, obejmujących badania długotrwałego działania promieniowania 5G na życie i zdrowie ludzi. Trafnie zaznaczył Sąd I instancji, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do planowanej inwestycji. Natomiast wypada zaznaczyć, że w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "rozporządzenie z 2010 r."), wójt (burmistrz albo prezydent miasta), zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.i.ś), był organem właściwym do wydania inwestorowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem przez niego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej instalację radiokomunikacyjną w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.ś. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "rozporządzenie z 2019 r."), które uchyliło rozporządzenie z 2010 r., po nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie z 2019 r., instalacje radiokomunikacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak z powyższego wynika, również wykładnia historyczna potwierdza prawidłowy zasięg przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, którego granice wytyczają przepisy określające zakres kompetencji Burmistrza w tejże sprawie. Niezależnie od tego wypada zaznaczyć, że skarżący nie wykazał w sposób dostateczny negatywnego wpływu działania stacji bazowej telefonii komórkowej o parametrach i miejscu lokalizacji określonych w decyzji organu I instancji na jego zdrowie. Nie jest bowiem wystarczające w tym względzie odwołanie się do dokumentacji producenta stymulatora, zawierającej ogólne informacje na temat możliwości zakłócenia jego pracy przez niektóre urządzenia. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140, 144 k.c. w zw. z art. 2, art. 21, art. 64 Konstytucji RP. Odnosząc się do tego zarzutu, wypada odwołać się do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w odniesieniu do inwestycji posiadających status inwestycji celu publicznego. Ma więc ona charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej, czy w świetle powszechnie obowiązującego porządku prawnego jest, czy też nie jest dopuszczalna realizacja inwestycji określonej we wniosku inwestora na wskazanym przez niego terenie. Nie można zatem przypisywać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego funkcji kształtującej sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należących do osób trzecich. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140, 144 k.c. w zw. z art. 5, art. 2, art, 21, art. 64 Konstytucji RP, które w ocenie skarżącego kasacyjnie, skutkowało niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej narusza zasady zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Abstrahując od niektórych z przywołanych w tym zarzucie przepisów (art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 140 i 144 k.c., art. 2, art, 21, art. 64 Konstytucji RP) i ich związku z zasadami zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, należy zaznaczyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się na szczególny charakter art. 1 ust. 2 u.p.z.p., którego pkt. 1 i 2, zostały – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszone zaskarżonym wyrokiem. Z przepisów tych wyprowadza się zasadę ochrony wartości wysoko cenionych w procesie planowania przestrzennego. Wynikający z niej nakaz uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wymienionych art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym określonych w pkt. 1 i 2, nie może być traktowany jako bezpośrednio zobowiązujący. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych tam walorów i wymogów istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 36 oraz wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 423/07, LEX nr 384353). Lokalizacja planowanej inwestycji nie pozostaje – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – w sprzeczności z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju, który to rozwój zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) oznacza taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, w ramach zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody (czy też szerzej środowiska) oraz kształtowanie ładu przestrzennego, ale także troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury zaspokajającej cywilizacyjne potrzeby współczesnego życia, do której należy zaliczyć również stacje bazowe telefonii komórkowej (por. m.in.: wyrok TK z 6.06.2006 r., K 23/05, OTK-A 2006, nr 6, poz. 62 oraz wyroki NSA z: 7.07.2006 r., II OSK 507/06, LEX nr 275511 i 10.01.2013 r., II OSK 1645/11, LEX nr 2019492). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.