II OSK 254/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 295/23 w sprawie ze skargi B.K. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego K. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 295/23, oddalił skargę B.K. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego K. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 28 stycznia 2021 r. B.K., będący właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] w obrębie K., wezwał do dokonania zmiany planu celem usunięcia niezgodności tej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...]. W ocenie wzywającego, niezgodności te polegały na wprowadzeniu zakazu budownictwa kubaturowego w pasie powyżej około 150 m od pasa dróg lokalnych (dotyczyć to miało części działki [...]), dopuszczenia optymalnej wielkości nowo wydzielonej działki dla budynku wolnostojącego w zabudowie jednorodzinnej – 1.000 m2, dla zabudowy bliźniaczej – 600 m2, dla zabudowy pensjonatowej – 2.500 m2, dla zabudowy hotelowej 3.500 m2. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalna powierzchnia działki budowlanej niezależnie od rodzaju budownictwa winna wynosić 5.000 m2. Wnioskodawca zażądał przywrócenia nieprzekraczalnej linii zabudowy 6 m od drogi lokalnej, za wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego gdzie wielkość ta może wynosić 45 m. Wójt Gminy U. w piśmie z 9 lutego 2021 r., doręczonym wnioskodawcy 16 lutego 2021 r., poinformował, że jego wniosek został zarejestrowany jako wniosek w sprawie zmiany planu miejscowego i w razie przystąpienia do zmiany planu będzie wykorzystany. W dniu 18 marca 2021 r. B.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy U. Zdaniem skarżącego, uchwała narusza jego prawo własności do działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. dlatego wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części odnoszącej się do jego działki oraz dokonanie następujących zmian w planie: a. uchylenie zakazu budownictwa kubaturowego w pasie powyżej 150 m od pasa dróg lokalnych – dotyczy części działki [...], b. zmianę optymalnej wielkości nowo wydzielonej działki budowlanej dla budynku wolnostojącego w zabudowie jednorodzinnej – 1.000 m2, dla zabudowy bliźniaczej 600 m2, dla zabudowy pensjonatowej 2.500 m2, dla zabudowy hotelowej 3.500 m2 – dotyczy części działki [...], c. przywrócenie nieprzekraczalnej linii zabudowy 6 m od linii drogi lokalnej za wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego, gdzie wielkość ta może wynosić 45 m – dotyczy części działki [...], a także obciążenie kosztami postępowania organu administracji, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada Gminy U. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 388/21, oddalił skargę B.K. Zdaniem Sądu, o ile w wypadku skarżącego można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego, ponieważ wyłączenie części działki z wszelkiej zabudowy ogranicza władztwo nad nieruchomością, o tyle nie można stwierdzić, by ograniczenie to było niezgodne z prawem. Zaskarżony plan – w omawianym zakresie – w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem R-5), na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze, dopuszczając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i zagrodową na terenie o szerokości 150 m mierząc od drogi, co jest wystarczające do realizacji budowy zagrodowej. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu zabudowy na działce o przeznaczeniu rolniczym, poza pasem o szerokości 150 m licząc od drogi publicznej, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Ustalenia planu, które przewidują ograniczenie zabudowy na terenach rolniczych, poza ciągami istniejącej zabudowy jako jej uzupełnienie i kontynuacja, mają na celu uniknięcie rozproszenia zabudowy i ochronę przestrzeni produkcyjnej gminy (gruntów rolnych), co jest zgodne ze studium. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej B.K. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2847/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto, zasądził od Gminy U. na rzecz B.K. stosowną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że argumenty zaprezentowane przez Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku są ogólnikowe i przez to nieprzekonujące. Zabrakło w szczególności odniesienia do skonkretyzowanych już w skardze zarzutów dotyczących zasadności wprowadzenia w obrębie działki [...] ograniczeń w zabudowie nawet rekreacyjnej, a także ograniczeń – zdaniem skarżącego – nieproporcjonalnie dotkliwych, gdy oceniać je na tle terenów sąsiednich. Oceniając merytoryczną stronę rozważań przedstawionych w zaskarżonym wyroku NSA zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie badał uchwałę [...] nie posiadając w ogóle akt planistycznych (poza wydrukiem samej uchwały). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji. Wskazał, że należy wyczerpująco odnieść się do zarzutów B.K. podniesionych w skardze, zwłaszcza ocenić zarzut naruszenia władztwa planistycznego. Mimo niezgłoszenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procedury, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł konieczność zasygnalizowania, że sądowa kontrola legalności uchwał dotyczy nie tylko zasad sporządzania planu miejscowego, ale też trybu jego sporządzania oraz właściwości organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpatrując sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że kierując się wskazaniami NSA, uzyskał kompletną dokumentację planistyczną, a także tekst studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. Dokonana przez Sąd ocena legalności działań Rady Gminy U. wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące mu prawo własności działki nr [...], położonej w obrębie K. Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy działała na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Odnosząc się do kwestii zachowania trybu sporządzenia planu, Sąd stwierdził, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury. Sąd uznał, że skarga odnosi się do tej części planu (bez wskazania jakichkolwiek jednostek redakcyjnych), która obejmuje teren oznaczony symbolem R-5. Obowiązujące ustalenia dla tego terenu zawarte zostały w § 37 zaskarżonej uchwały. Jako przeznaczenie tego terenu wskazano: "tereny rolnicze" (§ 37 pkt 1 uchwały). Przyjęto następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zakazano realizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej, b) zabroniono zalesiania terenów łąk, pastwisk, nieużytków i gruntów ornych (§ 37 pkt 2). Zasady i warunki podziału nieruchomości wskazano "zgodnie z przepisami odrębnymi" (§ 37 pkt 5). W punkcie 6 tego uregulowania – obsługa komunikacyjna – ustalono wjazd na tereny rolnicze z dróg publicznych klasy drogi lokalnej, dojazdowej, ciągów pieszo-jezdnych. Natomiast punkt 7 dotyczy obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, którą przyjęto "zgodnie z ustaleniami ogólnymi § 13". Z kolei w punkcie 8. – zasady tymczasowego zagospodarowania terenu – ustalono zakaz tymczasowego zagospodarowania urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem wykorzystania rolniczego, ogrodniczego lub sadowniczego bez zabudowy oraz zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem. Dodatkowo przepisy ogólne w § 6 pkt 2 lit. p) stanowią, że dla terenów łąk, pastwisk i nieużytków oznaczonych symbolem ZR oraz terenów rolnych oznaczonych symbolem R ustala się zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych oraz utrzymanie dotychczasowej gospodarki rolnej i łąkarskiej. W ocenie Sądu powyższe ustalenia nie naruszają ustaleń studium. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej dotyczącego zawartych w planie niekorzystnych dla niej ustaleń dotyczących działki nr [...] "w kontekście zapisów planu dla innych graniczących z nią działek" Sąd wskazał, że w przypadku działki nr [...] (jednostka elementarna UT/MN-1) są one częściowo takie same jak dla działki nr [...] (w zakresie tej jednostki elementarnej), podobnie jak w przypadku (sąsiadującej z nią "przez drogę") działki nr [...] (jednostka elementarna R 4), dla której ustalenia są analogiczne jak dla działki nr [...] w zakresie jednostki elementarnej R-5, a także sąsiadującej z nią bezpośrednio działki nr [...], która częściowo objęta jest jednostką elementarną R-5. Równocześnie Sąd przyznał, że częściowo odmienne są ustalenia dotyczące działek: nr [...], objętej jednostkami elementarnymi RM-4 i MN/U/UT-5 oraz działki nr [...] położonej na terenie jednostki elementarnej RM-4. Mogą one być uznane za bardziej korzystne niż ustalenia dotyczące jednostek planistycznych, na których położona jest działka należąca do skarżącego, jednak nie może to być podstawą do przyjęcia wadliwości ustaleń dotyczących działki nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa przepisu: a. art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez jego niezastosowanie, b. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, ponadto w kontekście działki numer [...] wypis warunków zabudowy nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencji K. na co w piśmie z 2010 r. skierowanym do Gminy U. zwracał uwagę skarżący, ponadto nie wiedzieć dlaczego Gmina przyjęła zakaz zabudowy kubaturowej wyłącznie dla działki numer [...], powyższe nie jest w żaden sposób umotywowane żadną logiką, albowiem na praktycznie wszystkich działkach sąsiedzkich wybudowane są domki letniskowe, albo działki te podzielone są już na działki budowlane, c. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicielowi – skarżącemu – w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, co jest widoczne między innymi w kontekście realizacji inwestycji na działce gruntu numer [...], rzekomo posiadającej tożsame cechy z działką gruntu numer [...] stanowiącą własność skarżącego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie podlegającego skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości przez zwrot sprawy do ponownego rozpoznania skargi złożonej na uchwałę nr [...] Rady Gminy w U. z dnia [...] 2010 r., ewentualnie, stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy w U. z dnia [...] 2010 r., a dotyczącej działki gruntu nr [...], położnej w obrębie K. U. i tym samym dokonanie w niej następującej zmiany przez: a. uchylnie zakazu budownictwa kubaturowego w pasie powyżej około 150 m od pasa dróg lokalnych – dotyczy części działki [...], b. zmianę optymalnej wielkości nowo wydzielonej działki budowlanej dla budynku wolnostojącego w zabudowie jednorodzinnej – 1000 m2; dla zabudowy bliźniaczej 600 m2, w zabudowie pensjonatowej 2.500 m2, w zabudowie hotelowej 3.500 m2 – dotyczy części działki [...], c. przywrócenie nieprzekraczalnej linii zabudowy 6 m od linii drogi lokalnej za wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego gdzie wielkość ta może wynosić 45 m – dotyczy części działki [...], a także obciążenie kosztami postępowania – za obie instancje – organ administracyjny, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej są obciążone wadami konstrukcyjnymi. Wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych zabrakło wskazania, czy podniesione zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz wskazanie tego w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Niezależnie od powyższego niezasadny okazał się zarzut niezastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101a u.s.g. Należy zaznaczyć, że ani w treści sformułowanego zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać zastosowanie wskazanych wyżej przepisów przez Sąd I instancji i dlaczego przeprowadzona przez ten Sąd kontrola zaskarżonej uchwały doprowadziła skarżącego kasacyjnie do takiego wniosku. Przytoczenie przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zostały zastosowane, nie jest wystarczające do uwzględnienia zarzutu. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej niezbędne jest w takim przypadku, oprócz wskazania przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie nie zostały zastosowane w sprawie, także i wyjaśnienie dlaczego jego zdaniem przepisy te powinny być zastosowane. Dodatkowo wypada zaznaczyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, odwołał się do uregulowań art. 101 ust. 1 u.s.g. i na jego podstawie uznał, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu tego przepisu oraz że na skutek wprowadzenia ustaleń planu miejscowego interes ten został naruszony, przy czym naruszenie to pozostawało w granicach obowiązującego porządku prawnego i wynikającego z niego władztwa planistycznego. Za nieuzasadnione należało też uznać związane ze sobą merytorycznie zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. Zakaz zabudowy wprowadzony ustaleniami planu ogranicza zakres korzystania z części nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie, tym samym narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, nie kwestionował tego. Gdyby bowiem uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, nie mógłby jej rozpoznać. Sąd słusznie przyjął, że wprowadzone ustalenia uszczuplające sposób wykonywania prawa własności, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p., mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy wynikającego m.in. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to (zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy) nie ma charakteru absolutnego. Będąca jego konsekwencją ingerencja we własność, musi być uzasadniona i może nastąpić pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Musi pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a co za tym idzie, nie może naruszać samej istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości zawarte w planie miejscowym, tak jak miało to miejsce w tym przypadku, mają też swoje źródło w ustaleniach studium. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, część terenu, na którym położona jest działka należąca do skarżącego została oznaczona symbolem F2 – Obszary istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej, natomiast pozostała część ma przeznaczenie rolnicze. Ustalenia przyjętego planu w odniesieniu do działki skarżącego kasacyjnie stanowią zatem konsekwencję ustaleń przewidzianych studium, które w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konieczność spójności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium potwierdza, art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), według którego, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.