II OSK 1342/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2113/20 w sprawie ze skargi D. T. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 maja 2015 r. nr XI/195/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od D. T. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2113/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę D. T. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 maja 2015 r. nr XI/195/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. D. T. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I) Naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to: 1) art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 741 z dnia 22.04.2021 r. – dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności zaskarżonego §12 uchwały w części dotyczącej ust. 1, zawierającego element planu miejscowego jakim jest określenie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, pomimo że nie jest to element obowiązkowy m.p.z.p., zaś zarówno w dacie uchwalania planu, jak i obecnie, nie istniała potrzeba wyznaczania tego obszaru, zaś organ "ma ani zamiaru ani możliwości" (po sprostowaniu na rozprawie: "nie ma ani zamiaru, ani możliwości") przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości położonych w granicach obszaru wyznaczonego w ust. 1 z urzędu. 2) art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w spranie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1587 z dnia 19.09.2003 r., - dalej w skardze zwanego Rozp. m.p.z.p.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w zaskarżonej uchwale, prawidłowo i w sposób kompletny określono zasady scalania i podziału, przez zastosowanie odesłań do innych przepisów tego samego aktu prawnego, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego regulacja ta jest niepełna a stosowanie odesłań zarówno wewnątrz tego samego aktu jak i poza ten akt jest niedopuszczalne, 3) art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie dopuszczalności precyzowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o akty wewnętrzne jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy to sam akt prawa miejscowego powinien regulować tę materię w sposób wyczerpujący, 4) art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1990 z dnia 12.11.2020 z późn. zm. - dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przyjętych w §12 uchwały nr XI/195/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy - z dnia 7 maja 2015 r. rozwiązań dotyczących podziału i scalania nieruchomości położonych w tym obszarze, za kompletne, w sytuacji gdy zapisy te nie pozwalają na skuteczne przeprowadzenie procedury scalania i podziału, II) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego spraw i przyjęcie na podstawie akt sprawy, że zapisy m.p.z.p. nie są przyczyną braku przeprowadzenia procedur scalania i podziału, lecz jest to wynikiem aspektów finansowych i organizacyjnych samego urzędu, w sytuacji gdy organ w swoich pismach powołuje się między innymi na okoliczność braku uporządkowanych procedur związanych z procesem scalania i podziału nieruchomości. 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji jedynie do zarzutów skargi, podczas gdy nieustalenie przez Sąd pierwszej instancji charakteru poszczególnych zapisów zaskarżonego §12 uchwały miał wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i niewyczerpujący oraz przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich wymaganych przez prawo elementów oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w toku postępowania, 4) art. 147 § 1 p.p.s.a, przez oddalenie skargi administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji gdy w świetle naprowadzonych okoliczności istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności uchwały nr XI/195/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Z. - część I w części dotyczącej jej §12. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności §12 (ust. 1, 2 i 4) uchwały nr XI/195/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Z. - część I, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, którego naruszenie polega na niestwierdzeniu nieważności §12 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawa z 7 maja 2015 r., pomimo że zdaniem skarżącego w dacie uchwalenia planu jak i obecnie nie istniała potrzeba wyznaczenia granic obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd Wojewódzki nie miał podstawy by uznać, że określenie spornego obszaru w planie miejscowym nastąpiło z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, iż działka skarżącego nr ew. [...] i działka nr [...] (której jest współwłaścicielem) wraz z innymi działkami: nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu ..., to obszar z przewagą gruntów porolnych, podzielonych na długie, wąskie działki ewidencyjne, nieposiadające parametrów budowlanych oraz pozbawione obsługi komunikacyjnej. Zatem brak wyznaczenia tego obszaru do scalenia i podziału prowadziłby do pozbawienia możliwości wykorzystania wymienionych nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu, wprowadzającymi ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową lub usługi. Niewątpliwie okoliczności wskazane przez organ stanowiły przesłankę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń i podziałów wskazanych nieruchomości w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Co ważne, skarżący w postępowaniu sądowym nie negował potrzeby określenia w planie przedmiotowego obszaru, a wręcz w skardze przyznał, że: "w dacie uchwalenia planu występowały warunki uzasadniające konieczność przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości w postaci ich rozdrobnienia i rozbieżnych interesów ich właścicieli". Dalej zaznaczył, że w dacie wejścia planu w życie działki nr [...] i [...] "były w różnych rękach i istniała potrzeba scalenia", zaś obecnie właściciele działek w wyznaczonym obszarze opracowali wspólną koncepcję ich zagospodarowania. W szczególności skarżący podnosił, że: "obowiązywanie wskazanego planu i objęcie obszarem scalenia i podziału między innymi działek Skarżącego, uniemożliwia podjęcie kroków prawnych w celu ich podziału na podstawie innych przepisów, a następnie zagospodarowania." W takim stanie sprawy mylnie przypisano Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzuty z punktów I.1, II.2), skoro dopiero na etapie skargi zanegowano potrzebę określenia w uchwalonym planie przedmiotowego obszaru scaleń i podziałów nieruchomości. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast kwestia utrzymywania w planie miejscowym spornych postanowień w sytuacji, gdy przez przeszło 5 lat organy Miasta nie przeprowadziły z urzędy procedury scalenia i podziału przedmiotowych nieruchomości. Dlatego należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu, że funkcjonowanie §12 ust. 1 zaskarżonej Uchwały uniemożliwia właścicielom nieruchomości wystąpienie "ze stosownymi wnioskami o dokonanie scalenia i podziału na podstawie u.g.n.". Mianowicie z przepisów art. 15 ust. 3 pkt 1 i art. 22 u.p.z.p. oraz art. 101 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ust. 2 i 3 u.g.n. wynika, że jeżeli w planie miejscowym określono granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, to obowiązkowe jest wtedy podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a postępowanie w sprawie scalenia i podziału prowadzone jest z urzędu. W takim przypadku nie jest możliwe wszczęcia postępowania na wniosek, o którym mowa w art. 102 ust. 2 u.g.n. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, złożenie wniosku o scalenie i podział nieruchomości w trybie art. 102 ust. 2 u.g.n. możliwe jest tylko wtedy, gdy dotyczy to obszarów, które nie zostały w planie miejscowym wskazane jako wymagające dokonania scalenia i podziału. Natomiast nawet w razie złożenia wniosku dotyczącego obszarów wskazanych w planie jako wymagające scalenia i podziału, gmina zgodnie z art. 22 u.p.z.p. obowiązana jest prowadzić postępowanie z urzędu (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex/el.2024 – do art. 102). Jednocześnie w odniesieniu do regulacji art. 102 u.g.n. zwraca się uwagę, że na mocy art. 22 u.p.z.p. rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Ustawa nie obliguje rady gminy do podjęcia takiej uchwały, gdy wniesiony został wniosek uprawnionych właścicieli lub użytkowników wieczystych o dokonanie scalenia i podziału (zob. E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz WKP 2024, do art. 102 u.g.n.). W świetle unormowania zawartego w art. 102 ust. 2 u.g.n. rację ma więc skarżący, że zaskarżone postanowienie planu miejscowego (§12 ust. 1) pozbawia go oraz innych właścicieli przedmiotowych nieruchomości uruchomienia na wniosek procedury scalenia i podziału określonych działek ewidencyjnych. Okoliczność ta wymagałaby pogłębionej oceny przy kontroli ważności zaskarżonej Uchwały, gdyby nie fakt, że skarżący nie wykazał, aby on i pozostali właściciele wystąpili na podstawie art. 98(b) u.g.n. ze zgodnym wnioskiem o połączenie i ponowny podział nieruchomości. Podkreślić należy, że przepisem art. 98 (b) u.g.n. wprowadzono procedurę połączenia i ponownego podziału nieruchomości na zgodny wniosek właścicieli, odrębną od procedury scalania i podziału nieruchomości przewidzianej w Rozdziale 2 Działu III u.g.n. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że unormowanie zawarte w art. 98 (b) stwarza możliwość uniknięcia sformalizowanej procedury scaleniowej, dlatego postępowanie z art. 98 (b) nazywane jest "uproszczonym postępowaniem scaleniowym" (zob. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV, Lexis Nexis 2010 – komentarz do art. 98 (b); E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024, komentarz do art. 98b). Warto przypomnieć, że właśnie potrzeba odróżnienia instytucji "podziału nieruchomości" (Rozdział 1 Działu III u.g.n.) od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (Rozdział 2 Działu III u.g.n.) była przyczyną stwierdzenia nieważności Rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 8 czerwca 2015 r. §12 ust. 3 przedmiotowej uchwały Nr XI/195/2015 z 7 maja 2015 r., w którym Rada Miasta Stołecznego Warszawy ustanowiła, iż na wyznaczonym obszarze dopuszcza się jako procedurę zamienną połączenie i ponowny podział nieruchomości na działki budowlane na wspólny wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych. W uzasadnieniu Rozstrzygnięcia Nadzorczego wyjaśniono, że Rada Miasta wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz lub prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje czy podział jest dopuszczalny czy też nie, a winno to wynikać z określonego planem przeznaczenia terenu oraz z możliwości zrealizowania określonych planem warunków zabudowy. Wobec powyższego nietrafne okazały się twierdzenia strony skarżącej, że sporne ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają wystąpienie właścicielom przedmiotowych nieruchomości ze stosownym wnioskiem w celu ukształtowania działek ewidencyjnych w sposób pozwalający na ich racjonalne zagospodarowanie. Skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej na przeszkody prawne lub faktyczne, które by uniemożliwiały skorzystanie z trybu określonego w art. 98 (b) u.g.n. Tym samym jako przedwczesne należało uznać zarzuty, w których podniesiono, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego nadmiernie ograniczają prawo własności, w tym prawo zabudowy przedmiotowych nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że skarżący kwestionując zasadność wyznaczenia w planie obszaru scaleń i podziałów określonych nieruchomości powołał się na uzgodnienia właścicieli w zakresie samodzielnego uregulowania kwestii podziału i zagospodarowania przedmiotowych działek gruntowych, czego jednak w żaden sposób nie udokumentował. Nie bez znaczenia jest to, że skarżący jest właścicielem tylko jednej z kilku działek objętych obszarem scaleń i podziałów, a zaskarżone postanowienia planu miejscowego dotyczą również nieruchomości innych właścicieli, którzy przedmiotowej Uchwały nie zaskarżyli. Należy mieć przy tym na uwadze, że ewentualne wystąpienie z wnioskiem o połączenie i ponowny podział nieruchomości (art. 98 (b) u.g.n.) lub wnioskiem o scalenie i podział nieruchomości (art. 102 ust. 2 u.g.n.) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a więc wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli konkretnej nieruchomości oraz zgoda wszystkich właścicieli nieruchomości, które miałyby być objęte daną procedurą. Z tych wszystkich względów skarga złożona przez skarżącego nie mogła doprowadzić do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki nieważności §12 ust. 1 przedmiotowej Uchwały. Jako chybione należało uznać także pozostałe zarzuty kasacyjne (punkty I 2, 3, 4, II 1), odnoszące się do oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustaleń zawartych w §12 ust. 2 przedmiotowej Uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z §4 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma potrzeby powtarzania argumentacji Sądu Wojewódzkiego. Odnosząc się do wymogów wymienionych przepisów, Sąd pierwszej instancji wywiódł prawidłowo, że przyjęte w §12 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały regulacje zawierają dane co do minimalnych powierzchni działek i minimalnych szerokości frontów działek przez odwołanie do ustaleń szczegółowych zawartych w postanowieniach Uchwały, konkretnie w §11 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, nadto w §12 ust. 2 pkt 3 określono kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodzić się należało z konkluzją Sądu Wojewódzkiego, że regulacja §12 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały jest kompletna i wystarczająca do przeprowadzenia procedury scalenia i podziału przedmiotowych nieruchomości, stosownie do art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n. Ponadto uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że z zebranego w sprawie materiału (powołane w uzasadnieniu pisma) nie wynika, aby to wadliwość ustaleń zaskarżonej Uchwały była przyczyną braku przeprowadzenia procedury scalenia i podziału. Podkreślić należy, że po wejściu w życie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta powinna w myśl art. 22 u.p.z.p. podjąć uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. W sprawie brak było jednak podstaw, aby przyczyn bezczynności organu w przeprowadzeniu procedury scaleniowej upatrywać w ustaleniach zaskarżonej Uchwały, dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Natomiast sam fakt niepodjęcia przez wiele lat uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości nie dowodzi zbędności §12 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, gdy jednocześnie nadal zachodzi potrzeba przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości, a ich właściciele nie wyczerpali zamiennej procedury połączenia i ponownego podziału nieruchomości w trybie art. 98 (b) u.g.n. Tym samym nieskuteczny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., skoro brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności §12 przedmiotowej Uchwały. Ponadto bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu, a przedstawiona przez Sąd Wojewódzki argumentacja pozwoliła na dokonanie kontroli instancyjnej. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 8