II OSK 2536/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i.L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 344/22 w sprawie ze skargi J.K. i L.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2022 r. nr 5/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2022 r., II SA/Kr 344/22 oddalił skargę L.K. i J.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 13 stycznia 2022 r., nr 5/2022, którą wskazany organ po rozpatrzeniu odwołań L.K. i J.K. oraz M.K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 7 maja 2021 r., znak PINB.7355-43/03 nakazującą skarżącym rozbiórkę rozbudowanej części budynku kawiarni [...] o wymiarach 7,60 m x 10,20 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. i działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., nakazał skarżącym rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku kawiarni [...] o wymiarach 7,38 m x 10,27 m zlokalizowanej na ww. działce w B., wyjaśniając, że zakres robót rozbiórkowych został określony na załączniku graficznym do tejże decyzji. L.K. i J.K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że obowiązek rozbiórki jest możliwy do wykonania; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez odmowę przedłużenia terminu do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, przez co uniemożliwiono ocenę możliwości takiej legalizacji. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia w sprawie art. 7 k.p.a. normującego zasadę prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zarzut uchybienia regułom kształtującym prowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwiającego ustalenie przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 77 i art. 80 k.p.a.), wiązany przez skarżących z błędnym uznaniem przez Sąd, że orzeczony obowiązek rozbiórki jest możliwy do wykonania. Niezależnie od mankamentów konstrukcji zarzutu kasacyjnego pomijającego, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., ale przepisów p.p.s.a., którym może ewentualnie uchybić, dokonując wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, jak też niedostrzeżenia, iż wskazany jako naruszony art. 77 k.p.a. pozostaje przepisem dzielącym się na paragrafy normujące odrębne zagadnienia procesowe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odstąpił od rzetelnej oceny przyjętych przez MWINB ustaleń, w tym tych, które odnoszą się do technicznych aspektów przeprowadzenia rozbiórki rozbudowanej części budynku o wymiarach 7,38 m x 10,27 m, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w B. Wymaga podkreślenia, że na zakres oceny zgromadzonego materiału dowodowego miał wpływ prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1400/18, w którym została przesądzona kwestia tego, że roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, albowiem skarżący rozpoczęli rozbudowę po upływie 4 lat od wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] decyzji z 10 lutego 1994 r., nr IGiB-7351/B/8/94 udzielającej pozwolenia na budowę (budynku magazynowo-biurowego jako II etapu budowy istniejącego obiektu – budynku usługowego), a więc w momencie, gdy decyzja ta w świetle treści art. 37 ust. 1 p.b. już wygasła. Taki stan rzeczy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nakazywał wdrożenie trybu określonego w art. 48-49a p.b. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w powyższym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy administracyjnej. Sens związania organu wskazaniami co do dalszego postępowania wyraża się w obowiązku respektowania wskazanego przez sąd administracyjny sposobu postępowania, który powinien zostać przez organ uwzględniony w toku ponownego rozpatrywania sprawy w celu eliminacji dostrzeżonych przez sąd w jego działaniu uchybień. Skoro w niniejszej sprawie powinno było zostać zainicjowane względem spornej rozbudowy postępowanie opisane w art. 48-49a p.b. i zostało ono zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z uwagi na niespełnienie przez skarżących warunków umożliwiających zalegalizowanie budowy, czego sami skarżący w żaden sposób nie kwestionują w złożonej skardze kasacyjnej, nieuprawnione jest twierdzenie skarżących o niedopuszczalności nałożenia na nich nakazu wykonania rozbiórki. Ocena ta dotyczy zarówno płaszczyzny materialnoprawnej posłużenia się przez organy nadzoru budowlanego kwestionowanym nakazem, jak i uwarunkowań faktycznych realizacji nakazanych robót rozbiórkowych odnoszonych do sposobu sprecyzowania zakresu czynności wykonawczych, jakie powinny zostać w sprawie podjęte przez inwestorów. Naczelny Sąd Administracyjny w tym kontekście zauważa, że zakres robót rozbiórkowych został opisany w rozstrzygnięciu decyzji z 13 stycznia 2022 r., jak również dookreślony w załączniku graficznym do ww. decyzji MWINB. Forma tego aktu miała na celu eliminację jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do zakresu rozbiórki. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy poprzedzało zlecenie PINB na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uzupełnienia materiału dowodowego, którego wyrazem było sporządzenie 29 listopada 2021 r. wraz z protokołem ponownej kontroli budynku szkicu sytuacyjnego i dokumentacji zdjęciowej. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że powyższe dokumenty umożliwiały MWINB precyzyjne ustalenie wymiarów oraz konstrukcji rozbudowanej części budynku, co nie pozwala ogólnym uwagom polemicznych sformułowanym przez skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nadać procesowej doniosłości. Rozbiórka części budynku, która powstała w wyniku rozbudowy, oznacza powrót obiektu budowlanego do stanu sprzed wykonania samowolnie zrealizowanych robót. Fakt, że rozbiórka ma dotyczyć tylko tej części, pozwala na precyzyjne oznaczenie zakresu obowiązku rozbiórki, co oznaczać będzie możliwości pozostawienia na terenie działki nr ew. [...] zabudowy, której zrealizowanie zgodnie z prawem nie budziło wątpliwości organów nadzoru budowlanego. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zgłoszone przez skarżących zastrzeżenia względem nałożonego nakazu rozbiórki, których podstawą jest odmówienie przez PINB postanowieniem z 20 stycznia 2021 r. znak: PINB.7355-43/03 przedłużenia terminu do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowanej części obiektu usługowego. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, okoliczności nieuwzględnienia żądania skarżących Sąd I instancji prawidłowo nie przypisał znaczenia prowadzącego do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Ocena prawna Sądu I instancji nie uchybia w tym zakresie przepisom, które zostały wskazane jako podstawa zgłoszonego zarzutu kasacyjnego, ponieważ wbrew stanowisku skarżących kwestionowane działanie organu nie stanowi o naruszeniu ich słusznego interesu. Wymaga wyjaśnienia, że ustawodawca nie zdecydował się na wyznaczenie sprawcy samowoli budowlanej jednego sztywnego terminu, w którym wymagana dokumentacja legalizacyjna powinna zostać sporządzona i przedstawiona organowi nadzoru budowlanego. Decyzja, jak długi powinien być ten termin, została pozostawiona do uznania organu, który powinien kierować się w tym zakresie uwarunkowaniami faktycznymi rozpatrywanej przez siebie sprawy. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości zapatrywanie, że organ zobowiązany jest wyznaczyć termin, który umożliwia skuteczne zrealizowanie obowiązku nałożonego na sprawcę samowoli, upoważniony jest on również do jego przedłużenia, jeżeli przemawiają za tym szczególne okoliczności, w szczególności niemożność dochowania terminu jest spowodowana zdarzeniami, za które strona nie ponosi winy (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 890/22; wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II OSK 1774/20; wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2331/17; wyrok NSA z 11 maja 2017 r., II OSK 2290/15). W kontrolowanej sprawie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było uzasadnione brakiem przejawiania przez skarżących aktywności w celu zalegalizowania samowolnych robót budowlanych. Powyższe zaniechanie nie mogło zostać przez MWINB pominięte w sytuacji, gdy specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, że po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. działania podejmowane przez organ nadzoru budowlanego uzależnione są w całości od sposobu zachowania sprawcy samowoli budowlanej. Sformułowanemu przez skarżących żądaniu przedłużenia terminu, który został przez PINB wyznaczony w postanowieniu z 2 lipca 2020 r., nr 530/2020, jako termin końcowy, na dzień 30 listopada 2020 r., nie towarzyszyły kroki, które dokumentowałyby, że powyższa prośba jest wymuszona konkretnymi okolicznościami i nie ma na celu wyłącznie przedłużenia postępowania. Przypisanie zaniechaniu skarżących tego rodzaju motywów uzasadniać tymczasem mogło nie tylko powstrzymanie się przez skarżących od przedstawienia wymaganej dokumentacji projektowej, ale i sama gołosłowność wyjaśnienia zamieszczonego przez skarżących w piśmie z 15 czerwca 2021 r. (uzupełniającym odwołanie), które wskazywało na podjęte starania o wydanie zaświadczenia o zgodności rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.